辦理了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易指標(biāo)，可以可以合法動用集體建設(shè)用地嗎

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  城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標(biāo)。掛鉤政策中存在的問題和隱患：1．過分追求建設(shè)用地指標(biāo)，忽略了優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高耕地質(zhì)量等工作許多地方出現(xiàn)對周轉(zhuǎn)指標(biāo)的關(guān)注度太高，期望值過大現(xiàn)象[5]。地方上一些試點地區(qū)對于指標(biāo)的理解和國土資源部的要求是一致的，但是也有一些試點地區(qū)過分關(guān)注周轉(zhuǎn)指標(biāo)，似乎周轉(zhuǎn)指標(biāo)是一切工作的重點?？h市政府積極通過整理爭取建設(shè)用地指標(biāo)，先拆后建的現(xiàn)象普遍存在[1]。由于工作沒有按照要求進行，趨于片面，必然導(dǎo)致優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高耕地質(zhì)量的工作得不到很好的進行。2．整理出來的耕地質(zhì)量存在問題耕地的占用和補充之間不僅要達成數(shù)氧平衡，還要做到質(zhì)量平衡。然而實際工作中，許多地方只注重耕地數(shù)量平衡，出現(xiàn)了“占優(yōu)補劣”的問題（即城鎮(zhèn)建設(shè)占用的多是土壤肥力高的優(yōu)質(zhì)耕地，通過整理農(nóng)村建設(shè)用地補充的耕地多是土壤條件較差的劣質(zhì)耕地），雖然實現(xiàn)了面積上的“占一補一”，但補充耕地的質(zhì)量難以達到被占用耕地的質(zhì)量，使耕地隱性減少131。這與這項政策的“耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”相矛盾。3．性質(zhì)不同的兩個區(qū)域在一起，產(chǎn)生利益的偏向在目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的條件下，把城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個行政級別和性質(zhì)不同的區(qū)域放在一個項目區(qū)，似乎是消除了行政上的影響，但是我國長期形成了城市和農(nóng)村的區(qū)別，國家政策長期偏向城市，已經(jīng)成為一個思維導(dǎo)向，當(dāng)城市和農(nóng)村發(fā)生利益沖突時，利益總是偏向城市。在一個項目區(qū)內(nèi)，本來需要兩個行政區(qū)協(xié)商的事情變成為在項目區(qū)內(nèi)解決，農(nóng)村的利益容易受到侵犯。4．城市擴張的外部性仍然留在農(nóng)村我國的城市化過程中，城市在不斷擴張，不斷占用城市周邊的農(nóng)村土地。但是城市建設(shè)卻總是停留在城市內(nèi)部，對于因擴張而造成的外部性影響—對農(nóng)村的用地布局、農(nóng)地生產(chǎn)能力、農(nóng)村生態(tài)等的影響，幾乎很少關(guān)心。成立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)，似乎是把外部性內(nèi)部化，然而項目區(qū)仍然是分為農(nóng)村和城鎮(zhèn)的，而且目標(biāo)是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，雖然也要優(yōu)化農(nóng)村用地布局和結(jié)構(gòu)，保證耕地數(shù)量和質(zhì)量，但城市擴張的外部性仍然存在，只要目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在，這個問題總會存在。5．農(nóng)民和農(nóng)村的權(quán)益得不到保障首先，從居民點的整理來看，國家規(guī)定農(nóng)村居住用地不得超過150平方米，但是很多以前建造的房屋事實上都超過了這個標(biāo)準(zhǔn)，而這個超過的部分事實上是新增耕地的潛力部分。超過的這部分怎么處理，是否應(yīng)給予補償以及如何制定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，《決定》、《意見》和《批復(fù)》都沒有說明。其次，“建新”除了把一部分原來為居住點的村莊發(fā)展成為聚居區(qū)外，還需要占用一部分耕地。建新地塊一般是在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，否則就沒有意義，這里涉及到兩個問題。第一個是，農(nóng)用地通過“建新”成為了建設(shè)用地，這個占用的耕地在后面的復(fù)墾中又通過新增的耕地補回來。這兩個地塊是兩塊不同的地塊，而且還有耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。與此相對應(yīng)的土地變更登記和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)辦理與否，《決定》、《意見》和《批復(fù)》都沒有規(guī)定。在此問題上，如果地方政府操作不當(dāng)，很容易侵犯農(nóng)民和農(nóng)村的權(quán)益。第二個是，建新區(qū)在城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃區(qū)，項目完成時就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地，屬于國有。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤保持不變的僅僅是農(nóng)用地和建設(shè)用地的總量，不是集體土地和國有土地的總量[6]。這又涉及到集體土地征用的問題，由于是在一個項目區(qū)內(nèi)，而且重點是建設(shè)用地總量不變，地方政府在操作過程中亦易犯錯誤。另外，由于掛鉤項目通常是跨區(qū)域項目，必須依靠政府強力的行政手段來支持才能順利完成。然而在中國的現(xiàn)實條件下，比較容易忽視民眾的意愿。民眾祖祖輩輩生活幾十甚至幾百年的地方，形成了特定的文化、特定的社會生態(tài)，他們是否愿意搬遷，是否愿意家園環(huán)境改變，是應(yīng)該考慮的。依靠行政規(guī)劃建立起來的項目區(qū)，如果只關(guān)注要實現(xiàn)的行政目標(biāo)，就容易忽略這些要求。參考信息：mlr.gov/zljc/201005/t20100521_149880.htm 原問題：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在哪些問題》

  回復(fù)于 2022-12-07 15:23:43