國家林業(yè)局關于加強自然保護區(qū)建設管理工作的意見

國家林業(yè)局關于加強自然保護區(qū)建設管理工作的意見
（林護發(fā)〔2005〕55號）
各省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)廳（局），內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺森工（林業(yè)）集團公司，新疆生產建設兵團林業(yè)局：
建立自然保護區(qū)是國家保護自然資源和自然環(huán)境，維護生態(tài)安全，促進生態(tài)文明，實現經濟社會全面、協調、可持續(xù)發(fā)展，構建和諧社會的重要保障和有效措施。加強自然保護區(qū)建設管理是實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和全面建設小康社會的迫切需要。
自1956年我國建立第一批自然保護區(qū)以來，各級林業(yè)主管部門搶救性劃建了一大批森林、濕地、荒漠和野生動植物類型的自然保護區(qū)，構成了我國自然保護區(qū)事業(yè)的主體。特別是全國野生動植物保護和自然保護區(qū)建設等六大林業(yè)重點工程的實施，有力推動了我國自然保護區(qū)事業(yè)快速發(fā)展。截止2004年底，林業(yè)部門建立的自然保護區(qū)由工程實施前的909處增加到1672處，保護區(qū)面積由1．02億公頃發(fā)展到1．19億公頃，占國土面積的12．4%，占全國自然保護區(qū)面積85%，已基本形成生態(tài)功能、物種保護和社會效益顯著的自然保護區(qū)體系，有效保護了全國40%天然濕地、20%天然林、85%陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%野生動物種數和65%植物群落，在生態(tài)保護和建設、生物多樣性保護中發(fā)揮了重要作用。自然保護區(qū)事業(yè)能夠取得這些成就，一是黨中央、國務院的親切關懷、正確領導和各級政府、有關部門、社會各界的高度重視、大力支持；二是加大宣傳、強化管理、國際合作、社區(qū)共管、增加投入和加快建設，提高了全社會的保護意識和自然保護區(qū)的管護能力；三是加強法制建設，充分發(fā)揮林業(yè)資源保護隊伍強有力的執(zhí)法作用，積極開展專項斗爭，嚴厲打擊各類違法犯罪活動，保護了自然保護區(qū)的珍貴資源；四是全面實施林業(yè)重點生態(tài)建設工程，特別是實施全國野生動植物保護和自然保護區(qū)建設工程，進一步推動了我國自然保護區(qū)事業(yè)的快速、健康發(fā)展。
黨的十六屆三中全會提出堅持以人為本，全面、協調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，對自然保護區(qū)事業(yè)提出了更高要求，也帶來了難得的發(fā)展機遇。自然保護區(qū)事業(yè)在國家生態(tài)保護、建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的地位、作用越來越突出、越來越重要。但是，我國自然保護區(qū)的發(fā)展還不夠平衡，布局不盡合理，投入嚴重不足，管理體制不順，基礎工作薄弱，不適應自然保護區(qū)事業(yè)發(fā)展需要。為了進一步貫徹落實《中共中央、國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》和以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)加快自然保護區(qū)發(fā)展，全面提高自然保護區(qū)建設管理水平，現提出以下意見：
一、以科學發(fā)展觀指導自然保護區(qū)建設管理
自然保護區(qū)是我國自然遺產最珍貴、自然景觀最優(yōu)美、自然資源豐富、生態(tài)地位最重要的區(qū)域，是保護生物多樣性和維護生態(tài)平衡的重要載體，是體現科學發(fā)展觀、實現人與自然和諧相處的主要形式。
1、貫徹落實科學發(fā)展觀，必須全面提高對自然保護區(qū)在國家生態(tài)保護和建設、維護生態(tài)安全和弘揚生態(tài)文明中基礎地位的認識，在國家戰(zhàn)略資源儲備和生物多樣性保護中關鍵地位的認識，動員全社會力量關心支持自然保護區(qū)事業(yè)發(fā)展。
2、自然保護區(qū)事業(yè)發(fā)展必須堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，圍繞全面建設小康社會的奮斗目標，深入貫徹落實《中共中央、國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》的精神和以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，把加強自然保護區(qū)的建設管理擺到各級政府和林業(yè)部門的重要議事日程，堅持依法保護、科學管理、合理的利用方針，按照保護為根本、改革為動力、發(fā)展為目的的要求，緊緊抓住典型生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護兩大重點，正確處理發(fā)展、建設和管理的關系，分類指導，分區(qū)管理，不斷提高自然保護區(qū)有效保護和管理的水平，形成布局合理、類型齊全、功能完善的自然保護區(qū)體系。
二、繼續(xù)推進自然保護區(qū)發(fā)展
各級林業(yè)主管部門要抓住國家實施六大林業(yè)重點工程和建立森林生態(tài)效益補償制度的良好機遇，根據全國野生動植物、濕地和大熊貓資源調查成果，把亟待保護的重點物種和關鍵區(qū)域盡快依法劃建成自然保護區(qū)。
3、自然保護區(qū)發(fā)展目標是：到2010年，自然保護區(qū)數量達到1800個，自然保護區(qū)面積占國土面積16%左右，使90%的國家重點保護野生動植物種和90%的典型生態(tài)系統(tǒng)類型得到保護，同時，使我國50%的自然濕地、70%的重要濕地得到有效保護，基本形成自然濕地保護體系；到2030年，自然保護區(qū)數量達到2000個，自然保護區(qū)面積占國土面積16．8%左右，使95%的國家重點保護野生動植物種和95%的典型生態(tài)系統(tǒng)類型以及90%的自然濕地得到有效保護，并使60%的國家重點保護物種資源得到恢復和增加；到2050年，自然保護區(qū)數量達到2500個，自然保護區(qū)面積占國土面積18%左右，建成具有中國特色的自然保護區(qū)保護、建設、管理體系，使所有的國家重點保護物種和典型生態(tài)系統(tǒng)類型得到有效保護，并使85%的國家重點保護物種資源得到恢復和增長。
4、編制全國自然保護區(qū)體系發(fā)展規(guī)劃。為了實現全國自然保護區(qū)發(fā)展目標，各省林業(yè)主管部門要根據資源、環(huán)境、經濟發(fā)展等情況，抓緊編制本地自然保護區(qū)發(fā)展規(guī)劃。國家林業(yè)局在各地規(guī)劃的基礎上，組織編制全國自然保護區(qū)體系發(fā)展規(guī)劃，做到有目標、有重點、有計劃地發(fā)展自然保護區(qū)，不斷完善和優(yōu)化自然保護區(qū)網絡體系。各地對典型生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護重點區(qū)域，要加快自然保護區(qū)發(fā)展速度，短期內有所突破，尤其要加快濕地和荒漠類型自然保護區(qū)劃建工作。
5、因地制宜，突出重點。人口稀少的西部地區(qū)，應重點劃建保護野生動物種群和完整生態(tài)系統(tǒng)的大型自然保護區(qū)；中、東部地區(qū)，應重點劃建中、小型自然保護區(qū)或建設相互聯系的自然保護區(qū)群和生境廊道；沿海地區(qū)應重點劃建濱海濕地和紅樹林保護區(qū)；集體林區(qū)、人口稠密地區(qū)，在群眾自愿的基礎上，把有重要價值的珍稀物種棲息地、風景林、水源林等，劃建為自然保護小區(qū)和保護點。
6、科學整合現有自然保護區(qū)。各級林業(yè)主管部門要按照統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展要求，以國家級、省級自然保護區(qū)為中心，充分利用國家實施六大林業(yè)重點工程和建立森林生態(tài)效益補償制度有利條件，將周邊保護價值較高、生態(tài)狀況較好區(qū)域劃入保護區(qū)；在生物多樣性重點地區(qū)，按山系、流域整合，建立跨行政區(qū)域的自然保護區(qū)網絡；在自然保護區(qū)周邊優(yōu)先建設森林公園、濕地公園等，構成較完整的保護體系。
7、多種形式發(fā)展自然保護區(qū)。發(fā)展自然保護區(qū)是全社會的共同責任。要充分調動全社會各方面積極性，吸收各方面資金，在經濟發(fā)達、集體林比重大的區(qū)域，在統(tǒng)一規(guī)劃和國家政策指導下，鼓勵社會團體、企業(yè)、個人建立自然保護區(qū)、保護小區(qū)和保護點，采取多種形式發(fā)展自然保護區(qū)事業(yè)。
三、依法保護自然保護區(qū)資源
各級林業(yè)主管部門要依據森林法、野生動物保護法、防沙治沙法、自然保護區(qū)條例、森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法、野生植物保護條例等法律法規(guī)和國務院辦公廳《關于加強濕地保護管理的通知》等，對自然保護區(qū)的森林、濕地、林地、林木和野生動植物等資源認真行使管理職責，采取有力措施，依法加強保護和管理。
8、全力推進自然保護區(qū)法規(guī)建設。各級林業(yè)主管部門要積極配合國家有關部門做好自然保護區(qū)立法工作。同時，組織自然保護區(qū)管理機構起草自然保護區(qū)保護管理條例或管理辦法，通過保護區(qū)所在地人大或政府頒布實施。國家級自然保護區(qū)和跨行政區(qū)域整合的自然保護區(qū)要盡快完成這項工作，做到“一區(qū)一法”。
9、確權定界，明晰土地權屬。自然保護區(qū)內的森林、林木、林地和土地所有權或使用權應當依法明確。各級林業(yè)主管部門應按同級人民政府要求積極做好登記造冊和發(fā)證工作，將自然保護區(qū)內國有林地劃歸保護區(qū)使用、管理，并做好標樁、立界工作。
10、依法管理自然保護區(qū)資源。各級林業(yè)主管部門應依法履行其對森林、林木、林地和野生動植物資源的保護管理職能和對濕地的協調、保護管理職能，并將自然保護區(qū)資源作為重點嚴格管理。同時，依法委托有條件的自然保護區(qū)管理機構行使對區(qū)內破壞森林、林木、林地和野生動植物資源等違法行為的林業(yè)行政處罰權。征占用自然保護區(qū)林地、濕地的，必須征得自然保護區(qū)管理機構同意，再按國家有關規(guī)定做好報批工作。
11、加強自然保護區(qū)森林防火工作。森林防火事關森林和野生動植物資源安全，是做好保護區(qū)各項工作的前提和保障。各級政府要加強對自然保護區(qū)防火工作的領導，承擔起森林防火工作的主要責任，要把自然保護區(qū)森林防火列為工作重點，納入當地森林防火網絡，切實加強組織建設、隊伍建設、裝備建設，嚴格火源管理，強化火情監(jiān)測，落實預防措施，制定撲火預案，建立聯防聯治制度，組建專業(yè)森林消防隊伍，確保森林火災的及時發(fā)現、快速撲滅。自然保護區(qū)要把森林防火作為大事，切實做好有關工作。地方森林防火部門要依法做好指導、監(jiān)督和檢查工作。
12、加強有害生物防治工作。各級林業(yè)主管部門要督促自然保護區(qū)加強巡護監(jiān)測，注重預測預報，搞好檢驗檢疫。一旦發(fā)生有害生物危害，應以生物措施為主、多種措施相結合積極控制和防治。自然保護區(qū)嚴格控制外來物種引入，需要引入和放歸罰沒野生動物的應進行科學論證，批準后實施。
13、加強自然保護區(qū)森林公安機構和隊伍建設，實行林業(yè)、公安雙重領導。建立健全自然保護區(qū)森林公安機構，是加強自然保護區(qū)資源保護和刑事治安管理的一項重要工作。尚未建立森林公安機構的自然保護區(qū)，各有關部門予以大力支持，盡快建立森林公安派出機構，協同自然保護區(qū)管理機構嚴厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵、亂采濫挖、亂墾濫圍等破壞和侵占自然保護區(qū)資源的違法犯罪行為。
四、加強自然保護區(qū)管理工作
為了全面推進自然保護區(qū)事業(yè)發(fā)展，當前工作重點從搶救性保護為主轉到發(fā)展與管理并重上來。因此，要大力加強自然保護區(qū)基礎工作，建章立制，規(guī)范管理，全面提高自然保護區(qū)管理水平。
14、組織編制自然保護區(qū)總體規(guī)劃。自然保護區(qū)管理機構要認真編制總體規(guī)劃，分級報批。國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃，由國家林業(yè)局審批；地方級自然保護區(qū)也要編制總體規(guī)劃，報省級林業(yè)主管部門論證和審批。
15、加強自然保護區(qū)主要保護對象管護。自然保護區(qū)管理機構應根據主要保護對象特性，分區(qū)域采取科學、有效的管理措施，提高保護質量。對濕地、野生動物等類型自然保護區(qū)，根據主要保護對象不同季節(jié)棲息狀況，可以劃定不同管理區(qū)域，采用不同管理措施進行保護。對危害主要保護對象繁衍生存的植被，在科學試驗和論證基礎上，可以進行適度的人工干預，促進棲息地恢復和優(yōu)化。
16、加強自然保護區(qū)巡護工作。自然保護區(qū)管理機構要進一步建立和完善巡護制度，提高管護人員和保護站人員的福利待遇，充實和穩(wěn)定巡護人員，明確巡護目標和責任，定期進行監(jiān)督和考核。同時，要加強自然保護區(qū)保護站點、檢查哨卡等設施設備建設，增加巡護科技含量，提高巡護手段和質量。
17、加強檔案、信息管理。自然保護區(qū)管理機構要認真收集整理研究成果、監(jiān)測數據、巡護記錄和科考報告等資料，建設和完善檔案、數據、信息管理設施，應用現代管理手段和技術建立數據庫、檔案室。各省區(qū)市林業(yè)主管部門要建立自然保護區(qū)信息管理系統(tǒng)，逐步實現與自然保護區(qū)的聯網。
18、加強自然保護區(qū)內建設項目管理。自然保護區(qū)管理機構要按照國家法律法規(guī)要求，對建設項目嚴格管理。涉及自然保護區(qū)的重大建設項目，要在編制環(huán)境影響評價報告的同時，編制對自然保護區(qū)主要保護對象的影響評價報告，制定恢復補救方案和經濟補償措施，按國家有關規(guī)定報批。
19、開展示范自然保護區(qū)建設。國家林業(yè)局將在生物多樣性豐富的重點區(qū)域、重點物種分布區(qū)選擇一批具有典型性、代表性的國家級自然保護區(qū)開展示范保護區(qū)建設工作。國家統(tǒng)一制訂示范保護區(qū)建設標準和管理辦法，重點支持示范保護區(qū)建設，努力建設一批與國際接軌的自然保護區(qū)，指導和帶動全國自然保護區(qū)管理水平提高。各地林業(yè)主管部門也要抓好本地示范保護區(qū)建設工作。
20、加強自然保護區(qū)人才隊伍建設。要進一步做好自然保護區(qū)領導班子建設，強化管理人員和專業(yè)技術人才，技能人才的培養(yǎng)和使用；推行關鍵崗位培訓，加強各類人員的業(yè)務培訓，鼓勵在職學習，不斷提高人員素質；不斷改革和完善自然保護區(qū)人事管理、工資、獎勵制度等，激發(fā)人才活力；自然保護區(qū)要根據需要，吸納大學生、研究生。改善人才隊伍結構。各級林業(yè)主管部門要制定人才發(fā)展和培訓計劃，并將人才保障作為自然保護區(qū)管理工作考核評估指標之一。
五、科學合理利用自然保護區(qū)資源
各級林業(yè)主管部門按照自然保護區(qū)“核心區(qū)管死，緩沖區(qū)管嚴，實驗區(qū)科學合理利用”的原則，在對主要保護對象不造成危害的前提下，對保護區(qū)實驗區(qū)的資源開展適度有序、科學合理的可持續(xù)利用活動，促進自然保護區(qū)與周邊社區(qū)經濟協調發(fā)展，實現人與自然和諧相處。
21、積極發(fā)展自然保護區(qū)生態(tài)經濟。自然保護區(qū)可根據自身優(yōu)勢，依法利用實驗區(qū)內的土地、景觀、水和非重點保護野生動植物等資源發(fā)展生態(tài)農業(yè)、生態(tài)林業(yè)和生態(tài)旅游等生態(tài)經濟。
22、嚴格管理自然保護區(qū)資源利用活動。保護區(qū)的資源利用必須以保護為前提，遵循自然規(guī)律，保持與自然和諧統(tǒng)一，不得對主要保護對象造成危害，不能超過環(huán)境容量和自然承載力，更不能對自然保護區(qū)資源造成破壞。開展資源利用活動的自然保護區(qū)，必須有經批準的總體規(guī)劃和頒布實施的自然保護區(qū)管理條例或辦法。在保護區(qū)實驗區(qū)開展資源利用活動，要對允許利用的資源種類、數量、范圍、時段和方式等，編制資源利用方案或生態(tài)旅游規(guī)劃，并進行環(huán)境影響評價和對主要保護對象的影響評價，經科學論證和批準后組織實施。
23、統(tǒng)一管理自然保護區(qū)內各項經營活動。自然保護區(qū)內所有經營活動必須接受自然保護區(qū)管理機構的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。要嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)，自然保護區(qū)的國有森林、林木和林地使用權不得流轉，開展生態(tài)旅游等經營活動不得改變自然保護區(qū)的隸屬關系和管理體制，不得在自然保護區(qū)加掛牌子、建立機構。對經營性的交通、食宿、餐飲、商業(yè)等，可以采取多種經營形式，但要納入保護區(qū)管理機構管理。區(qū)內旅游收入和其他經營收入應按一定比例上繳自然保護區(qū)管理機構用于保護事業(yè)。
24、積極促進自然保護區(qū)與周邊社區(qū)和諧相處、共同發(fā)展。自然保護區(qū)要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，結合當地民俗風情，引導和幫助群眾合理利用自然資源，積極發(fā)展生態(tài)型產業(yè)，擴大就業(yè)，增加收入，促進社區(qū)經濟發(fā)展。
六、大力開展監(jiān)測科學研究、宣傳教育和合作交流
自然保護區(qū)是開展科學研究、生態(tài)教育和普及自然科學知識的重要基地，也是開展對外交流與合作的重要領域。
25、自然保護區(qū)管理機構要認真做好資源調查、科學考察工作，查清本底情況。在此基礎上，各級林業(yè)主管部門要按照國家制定的監(jiān)測指標和部署，盡快建立自然保護區(qū)監(jiān)測體系和信息管理體系，組織自然保護區(qū)開展資源、環(huán)境、社會等方面的監(jiān)測工作。要加強自然保護區(qū)生態(tài)定位觀測站點建設，積極開展生態(tài)系統(tǒng)定位觀測與研究。
26、加強自然保護區(qū)科學研究。自然保護區(qū)要以保護對象為研究重點，加強保護區(qū)科研能力建設，采取多種有效方式，與大專院校、科研單位等聯合開展科學研究。系統(tǒng)研究保護對象的生物學特性、生態(tài)學特征和繁育利用技術，積極開展自然保護區(qū)生態(tài)價值、經濟價值評估的研究，按照不同類型自然保護區(qū)，選擇有條件的進行試點，不斷總結和建立評估指標、標準和辦法，并全面組織實施。
27、加強科學普及和宣傳教育工作。自然保護區(qū)要積極組織開展學術研討會、夏令營和志愿者服務等項目，采取多種形式開展宣傳教育活動，尤其注重對青少年的生態(tài)道德教育，為公眾參與保護區(qū)的建設管理創(chuàng)造條件，使保護區(qū)成為提高全民文化素質、宣揚生態(tài)文明理念和開展愛國主義教育的重要基地。
28、加強自然保護區(qū)國際交流與合作。自然保護區(qū)要廣泛建立國際信息聯系，引進技術、信息、管理經驗等，提高自然保護區(qū)管理水平。有條件的自然保護區(qū)應積極與國外自然保護區(qū)建立姊妹保護區(qū)、跨境保護區(qū)，積極開展國際交流與合作。
29、鼓勵和支持自然保護區(qū)參加國際自然保護組織和網絡系統(tǒng)。自然保護區(qū)要努力創(chuàng)造條件，積極申報和參加世界人與生物圈、世界自然遺產、國際重要濕地等活動，擴大我國自然保護事業(yè)的國際影響。
七、建立自然保護區(qū)考核評估與監(jiān)督制度
建立自然保護區(qū)考核評估制度，強化對自然保護區(qū)監(jiān)督，是提高自然保護區(qū)管理水平，實現自然保護區(qū)有效管理的重要措施。
30、自然保護區(qū)要強化目標管理，實行目標責任制。國家林業(yè)局根據不同類型、不同級別自然保護區(qū)制定管理目標和考核指標體系，各級林業(yè)主管部門要認真組織實行。
31、各級林業(yè)主管部門要對自然保護區(qū)進行有效管理的考核與評估。國家林業(yè)局負責組織對國家級自然保護區(qū)的考核與評估，各省區(qū)市林業(yè)主管部門負責組織對地方級自然保護區(qū)的考核與評估，考核評估結果向同級政府、相關部門和社會通報，根據考核和評估結果對自然保護區(qū)領導班子進行獎懲。
32、加強對自然保護區(qū)的監(jiān)督。各級林業(yè)主管部門要加強對自然保護區(qū)保護和管理工作的監(jiān)督，同時要積極支持和配合森林資源監(jiān)督等部門開展對自然保護區(qū)保護、管理工作的監(jiān)督。鼓勵和支持社會團體、個人和媒體對自然保護區(qū)的保護、管理等方面進行監(jiān)督。
八、加強領導，切實解決自然保護區(qū)建設管理的突出問題
自然保護區(qū)建設是一項社會公益事業(yè)。自然保護區(qū)建設管理是各級政府的一項重要職責和任務。因此，要加強對自然保護區(qū)的領導，加大投入，推動自然保護事業(yè)的全面發(fā)展。
33、各級林業(yè)主管部門和自然保護區(qū)管理機構要積極爭取地方政府對自然保護區(qū)建設管理工作的關心和支持，使自然保護區(qū)發(fā)展建設納入當地經濟社會發(fā)展規(guī)劃，將自然保護區(qū)管理經費、人員社會保障以及保護對象造成的損失補償等分別納入縣級以上人民政府公共財政預算。
34、要進一步推進全國野生動植物保護和自然保護區(qū)建設工程實施，多渠道籌集資金，加大投入力度。各級林業(yè)主管部門要配合各級政府認真落實工程規(guī)劃和國家有關政策，森林生態(tài)效益補償基金應重點支持自然保護區(qū)，其它林業(yè)重點工程、森林防火、病蟲害防治等也要重點支持自然保護區(qū)的發(fā)展和建設。
35、各級林業(yè)主管部門要協同各級政府有關部門加強對自然保護區(qū)建設工程項目與各種資金使用的管理。工程項目建設嚴格遵守基本建設程序，實行法人負責制、招投標制、工程監(jiān)理制、責任追究制、政府采購制等管理制度。各級林業(yè)主管部門要加強對自然保護區(qū)建設資金的審計、檢查和稽查工作，加大資金監(jiān)管力度，確保資金安全有效運營。
36、各級林業(yè)主管部門要積極爭取各級政府和有關部門大力支持自然保護區(qū)事業(yè)，理順自然保護區(qū)管理體制，解決好自然保護區(qū)的機構、級別、編制、經費和管理權限等問題，改變一些自然保護區(qū)“劃而不建、建而不管、管而不嚴”和“有牌子、沒機構、沒經費、沒人員”的局面，切實把自然保護區(qū)建設好、管理好。
國家林業(yè)局
二????五年四月十四日