中共海南省委、海南省人民政府關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的實施意見

中共海南省委、海南省人民政府關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的實施意見
（2017年12月26日）
為積極穩(wěn)妥推進我省農村集體產權制度改革，有效盤活農村資源資產，保護農民集體資產權益，增加農民財產性收入，進一步激發(fā)農業(yè)農村發(fā)展的內生動力，根據《中共中央、國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號），結合我省實際，提出如下實施意見。
一、指導思想
全面貫徹黨的十九大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、某新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，認真落實中央關于農村集體產權制度改革的決策部署，以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，不斷解放和發(fā)展農村社會生產力，促進我省熱帶特色高效農業(yè)發(fā)展，壯大農村集體經濟，持續(xù)穩(wěn)定增加農民財產性收入，為推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎，加快建設美好新海南提供有力支撐。
二、基本原則
--把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，促進集體經濟發(fā)展和農民持續(xù)增收。
--堅守法律政策底線。堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關系。
--尊重農民群眾意愿。發(fā)揮農民主體作用，支持農民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。
--分類有序推進改革。根據集體資產的不同類型和不同地區(qū)條件確定改革任務，堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導向，確定改革的突破口和優(yōu)先序，明確改革路徑和方式，著力在關鍵環(huán)節(jié)和重點領域取得突破。
--堅持黨的領導。堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執(zhí)政基礎來謀劃和實施農村集體產權制度改革，確保集體經濟組織依法依規(guī)運行，逐步實現(xiàn)共同富裕。
三、改革目標
通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發(fā)展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益?？茖W確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發(fā)展新型集體經濟；管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，確保集體資產通過改革實現(xiàn)增值保值，確保農民通過改革擁有長期而穩(wěn)定的財產性收入；落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。
四、主要任務
（一）扎實開展農村集體資產清產核資工作。要對集體所有的各類資產進行全面清產核資，重點清查核實未承包到戶的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產，用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業(yè)基礎設施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經濟組織資產份額、無形資產等經營性資產，用于公共服務的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經營性資產，以及現(xiàn)金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。對清查出的沒有登記入賬或者核算不準確的，要經核對公示后登記入賬或者調整賬目；對長期借出或者未按規(guī)定手續(xù)租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續(xù)；對侵占集體資金和資產的，要如數退賠，涉及違規(guī)違紀的移交紀檢監(jiān)察機關處理，構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。各市縣（區(qū)）要成立清產核資工作組，制定清產核資實施方案，明確清產核資的詳細內容和工作程序。清產核資結果要向全體農村集體經濟組織成員公示，并經成員大會或者代表大會確認。清產核資結束后，要建立健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度，實行臺賬管理。
（二）明確集體資產所有權。在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權。有集體統(tǒng)一經營資產的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發(fā)達村等，應建立健全農村集體經濟組織，并在村黨組織的領導和村民委員會的支持下，按照法律法規(guī)行使集體資產所有權。集體資產所有權確權要嚴格按照產權歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限。
（三）民主協(xié)商確認農村集體經濟組織成員身份。依據有關法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。各市縣要結合本地區(qū)實際情況，充分尊重群眾民主協(xié)商意見，制定指導農村集體經濟組織成員身份認定的具體程序、標準和管理辦法，合理確定各集體經濟組織成員登記基準時間，建立健全集體經濟組織成員登記備案機制，最終確定成員名單要經成員大會或者成員代表大會確認通過。成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。
（四）科學設置股權。在清產核資和確定集體經濟組織成員身份的基礎上，合理確定折股量化的資產和范圍，將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。股權配置的基本原則是農村集體經濟組織成員人人有股，股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農村集體經濟組織內部進行。對集體經營性建設用地收益、征地補償集體提留及資源性資產、非經營性資產用于經營獲得的收益應及時納入折股量化范圍。
（五）嚴格股權管理。組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點。建立集體資產股權登記制度，記載農村集體經濟組織成員持有的集體資產股份信息，原則上以戶為單位出具股權證書。探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序，現(xiàn)階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。指導農村集體經濟組織做好農民持有集體資產股份繼承工作。農村集體經濟組織股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式，提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。
（六）維護農村集體經濟組織特別法人地位。農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，具有特別的法人地位，可以稱為經濟合作社或股份經濟合作社?，F(xiàn)階段可由縣級政府農業(yè)主管部門負責向農村集體經濟組織發(fā)放組織登記證書，確定法人地位，農村集體經濟組織可據此證書向有關部門辦理銀行開戶等相關手續(xù)，以市場主體地位開展各項經營管理活動。改革后的農村集體經濟組織根據經營管理需要制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控。在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系。
（七）發(fā)展壯大農村集體經濟。從實際出發(fā)，探索發(fā)展農村集體經濟的有效途徑。充分利用改革成果，整合盤活農村集體資源資產和資金，以自營、入股、合作的方式發(fā)展壯大農村集體經濟，促進資源變資產、資金變股金、農民變股東。發(fā)揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。支持農村集體經濟組織為農戶和各類農業(yè)經營主體提供產前產中產后農業(yè)生產性服務；鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開發(fā)等多種形式發(fā)展集體經濟。農村集體經濟組織可以利用未承包到戶的集體“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、林地、果園、養(yǎng)殖水面等資源，集中開發(fā)或者通過公開招標等方式發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)項目；可以利用生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源發(fā)展共享農莊等休閑農業(yè)項目和鄉(xiāng)村旅游；可以在符合規(guī)劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應產業(yè)。
（八）引導農村產權規(guī)范流轉和交易。以縣域為主，整合各類流轉交易服務平臺，建立農村產權流轉綜合交易市場，開展農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業(yè)類知識產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易。各市縣根據農村產權要素性質、流轉范圍和交易需要，制定產權流轉交易管理辦法，健全市場交易規(guī)則，完善運行機制，實行公開交易，加強農村產權流轉交易服務和監(jiān)督管理。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的有效辦法。
（九）加強農村集體資產財務管理。加強農村集體資源資產資金管理，完善財務管理制度，建立信息化管理平臺。加強農村經營管理體系建設，各市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完善機構設置，明確職責任務，加強農經隊伍建設，確保農村集體產權制度改革工作有專人負責。加強農村集體經濟組織審計監(jiān)督，做好日常財務收支等定期審計。對集體財務管理混亂的村，市縣黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為。
（十）完善集體資產收益分配機制。改革后的新型集體經濟組織，年度收益分配要依據當年經營收益情況，合理確定分配方案，明確收益分配范圍和順序，確定收益分配及提取公積金、公益金的比例。按其成員擁有股權比例進行分配，實行同股同利。堅持效益決定分配原則，無效益不分配，嚴禁舉債分配；年度收益較少，經成員大會或成員代表大會討論通過，當年可不分配，收益結轉下年。年度分配方案需經成員大會或成員代表大會討論通過，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和市縣農業(yè)主管部門備案。
五、實施步驟
（一）試點先行。?？谑协偵絽^(qū)和東方市作為國家改革試點縣，2017年底前完成試點村的改革工作，2018年1月份在本區(qū)域內全面推開，10月底前完成改革任務。其他市縣2018年1月份啟動改革試點，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇3-5個行政村開展試點，為全面推開積累經驗，2018年底前完成試點任務。
（二）清產核資。各市縣2019年底前完成清產核資工作，形成工作成果提交省委農村工作領導小組辦公室和省農業(yè)廳。
（三）成員身份認定。各村在完成清產核資工作后，即可轉入成員身份認定階段，將確認的成員登記造冊，規(guī)范管理。2020年底前完成。
（四）經營性資產股份制改革。在清產核資和成員身份認定基礎上，對農村集體經營性資產進行折股量化，確權到人，頒證到戶。2021年底前完成。
（五）建立完善農村集體經濟運行新機制。建立農村經濟合作社或股份經濟合作社，健全集體經濟組織管理架構，完善經營管理治理機制，現(xiàn)代農村集體產權制度基本形成，農村集體經濟組織的市場主體地位基本確立。2021年底前完成。
六、保障措施
（一）加強組織領導。各級黨委和政府要充分認識農村集體產權制度改革的重要性、復雜性、長期性，認真貫徹落實中央改革部署，切實加強組織領導，積極穩(wěn)妥推進改革。建立省級全面負責、市縣組織實施的領導體制和工作機制。各級黨委書記特別是市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要親自掛帥，承擔領導責任。各市縣要成立由黨委主要負責人任組長的領導小組，統(tǒng)籌抓好改革各項工作。要層層分解任務，落實工作措施，提出具體要求，對于改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調整的，要及時向上級匯報，確保社會和諧穩(wěn)定。
（二）精心組織實施。全省農村集體產權制度改革工作由省委農村工作領導小組統(tǒng)籌協(xié)調，省農業(yè)廳、省委農村工作領導小組辦公室牽頭實施。要梳理細化各項改革任務，明確任務承擔單位，制定配套分工方案。各有關部門要按照職責分工抓好落實。加強調查研究和工作指導，及時做好政策評估，協(xié)調解決改革中遇到的困難和問題。加強監(jiān)督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為。各市縣要組織專門力量負責改革工作，提供必要的保障條件，確保事有人管、責有人負。要認真做好農村產權糾紛調解仲裁和司法救濟工作。
（三）加強宣傳培訓。要廣泛宣傳動員，組織開展多層次、多形式的主題宣傳活動，調動基層干部和廣大群眾參與改革的積極性和主動性；加強政策解讀，編寫通俗易懂的政策宣傳材料，讓基層干部群眾全面了解政策精神和改革意義。要注意經驗總結和典型推廣，發(fā)揮示范帶動作用。各市縣、各有關部門要加強農村集體產權制度改革的干部培訓工作，將農村集體產權制度改革列入市縣及村鎮(zhèn)干部培訓重要內容，確保村“兩委”干部全體輪訓一次。
（四）落實支持政策。各市縣要將推進農村集體產權制度改革工作經費列入年度財政預算，逐步增加對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。要落實國家相關的財政、稅收、金融及用地政策，進一步完善財政引導、多元化投入促進農村集體經濟發(fā)展的政策體系，對政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。在農村集體產權制度改革中，免征因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產權轉移書據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動產登記費。完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防范分擔機制。統(tǒng)籌安排農村集體經濟組織發(fā)展所需用地。