中共吉林省委、吉林省人民政府關于免征農業(yè)稅綜合配套改革試點的實施意見

中共吉林省委、吉林省人民政府關于免征農業(yè)稅
綜合配套改革試點的實施意見
（2005年7月20日 吉發(fā)[2005]20號）
我省是國家確定的免征農業(yè)稅試點省份。2004年，全省普遍落實了免征農業(yè)稅、取消除煙葉以外的農業(yè)特產稅、取消統(tǒng)一規(guī)定的農村義務工政策，主體改革取得了明顯成效；縣鄉(xiāng)財政管理體制改革、農村義務教育管理體制改革普遍展開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革進行了局部試點，綜合配套改革取得了階段性成果。2005年，我省免征農業(yè)稅改革試點進入新的階段，改革的重點轉向綜合配套改革，主要任務是深化縣鄉(xiāng)財政管理體制改革、農村義務教育管理體制改革，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革及其他配套改革。為確保改革順利進行，根據(jù)全國農村稅費改革試點工作會議精神，結合我省實際，提出如下實施意見。
一、指導思想和基本原則
(一)指導思想。綜合配套改革的指導思想是，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持科學發(fā)展觀，認真貫徹《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業(yè)綜合生產能力若干政策的意見》(中發(fā)[2005]1號)、《國務院關于做好2004年深化農村稅費改革試點工作的通知》(國發(fā)[2004]21號)和全國農村稅費改革試點工作會議精神，鞏固主體改革成果，全面推進配套改革，注重體制和制度創(chuàng)新，逐步建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制，建立確保經費穩(wěn)定增長、教學質量明顯提高的農村義務教育體制，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，建立防止農民負擔反彈的長效機制，促進農村經濟社會穩(wěn)定發(fā)展。
(二)基本原則。綜合配套改革要堅持以下基本原則：
一是著眼全局，保持社會穩(wěn)定。綜合配套改革涉及利益關系調整，必須從全局出發(fā)，認真落實政策，保護和調動廣大干部群眾的積極性，及時發(fā)現(xiàn)和化解各類矛盾，確保改革順利進行。
二是統(tǒng)籌兼顧，突出重點。綜合配套改革既要統(tǒng)籌安排、整體推進，又要突出重點，力求在重點和難點上取得突破，把改革不斷引向深入。
三是積極探索，大膽創(chuàng)新。各項綜合配套改革都要在體制和制度創(chuàng)新上下功夫，使生產關系更好地適應生產力，上層建筑更好地適應經濟基礎。
四是尊重實踐，民主決策。涉及全局性的重大問題和敏感問題．要廣泛聽取各方面意見，科學論證，按民主程序決策。
五是堅持整體配合，上下步調一致。要局部服從全局，上下協(xié)調動作，形成合力，防止局部利益和部門利益干擾改革。
二、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革
(三)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。除民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，本著有利于區(qū)域經濟發(fā)展、有利于小城鎮(zhèn)建設、有利于降低行政成本、有利于提高行政效能的原則，根據(jù)幅員面積和人口等綜合因素，能夠撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要盡量撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并比例不低于30％。撤并后，東部地區(qū)(包括延邊州、白山市，吉林市的蛟河市、樺甸市，通化市的通化縣、集安市)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均幅員面積應在400平方公里左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口一般不低于1．5萬人；中部地區(qū)(包括長春市、遼源市，吉林市的永吉縣、舒蘭市、磐石市，四平市的梨樹縣、伊通縣、公主嶺市，通化市的柳河縣、輝南縣、梅河口市，松原市的寧江區(qū)、扶余縣、前郭縣)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均幅員面積應在200平方公里左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口一般不低于3萬人，70萬人以上的縣(市)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口可以更多些；西部地區(qū)(包括白城市，松原市的乾安縣、長嶺縣，四平市的雙遼市)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均幅員面積應在300平方公里左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口一般不低于2．5萬人。
(四)調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構設置。根據(jù)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構原則上設“三室一所”，即黨政辦公室、經濟辦公室、社會管理辦公室和財政所。黨政辦公室主要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府以及共青團和婦聯(lián)的各項日常工作；負責各項中心工作的組織和綜合協(xié)調。經濟辦公室主要承擔工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、水利和第三產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等工作，協(xié)調與經濟發(fā)展相關的工作。社會管理辦公室主要承擔人口與計劃生育、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設、民政、民族宗教、社會治安綜合治理、信訪和維護社會穩(wěn)定、勞動和社會保障、科教文衛(wèi)等工作，協(xié)調與社會事務相關的工作。財政所主要承擔國有資產管理和財務收支等工作。
(五)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。按照公益性、經營性分類管理的原則，大力整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所。利用國有資產，以發(fā)展社會公益事業(yè)、促進經濟社會發(fā)展為目的，為農業(yè)、農村、農民無償提供服務的公益性事業(yè)單位，原則上設置兩個服務中心和若干站所，即農村經濟管理服務中心、畜禽防疫服務中心和農業(yè)、林業(yè)、水利、農機、計生、文化等站所。除特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，站所按區(qū)域布局、公益職能、系統(tǒng)管理、專業(yè)配置模式設置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務中心和站所實行縣鄉(xiāng)雙重管理、以縣主管部門管理為主的體制，一般應該實行財政撥款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設置自收自支的事業(yè)單位。利用非國有資產，依靠自有的技術和服務手段，面向農業(yè)、農村、農民開展有償服務的經營性單位，一律為自負盈虧的經濟實體或中介組織，不再列為事業(yè)單位管理。
(六)規(guī)范上級派駐機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立人武部，法院、公安、司法、工商、地稅、國土資源等部門可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構。工商、地稅部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，原則上按經濟區(qū)域設置。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的經費不得由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔。
(七)重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和領導職數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和領導職數(shù)依據(jù)不同類別鄉(xiāng)鎮(zhèn)所對應的標準，按照一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別重新核定。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制：一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)20名，較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)23名，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)26名，特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)30名。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照合并前原鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬類別對應編制之和的3／4核定。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制：一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)30名，較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)35名，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)40名，特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)45名。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照合并前原鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬類別對應編制之和的3／4核定。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和事業(yè)站所編制核定后由省實行總量管理，確保5年內鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員只減不增。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)：一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)4名，較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大鄉(xiāng)鎮(zhèn)5名，特大鄉(xiāng)鎮(zhèn)6名。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導實行兼職和交叉任職。黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，黨委副書記兼任人大主席和紀委書記。民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長可分設，但不增加領導職數(shù)。
(八)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員競爭上崗和事業(yè)人員聘用制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員實行按行政崗位競爭上崗，擇優(yōu)任用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位要按照崗位需求組織競爭上崗，擇優(yōu)配備專業(yè)人員，留住業(yè)務骨干，并按照事業(yè)單位用人制度改革的要求，實行全員聘用制。
(九)妥善安置富余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部和行政事業(yè)人員?？偟脑瓌t是，以確保社會穩(wěn)定為底線，保護被安置人員的利益，不簡單推向社會，不增加財政支出，確?；旧?，平穩(wěn)過渡，逐步消化。
對富余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副職領導干部，要制定相關政策，妥善予以安置。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政超編人員，可采取提前退休、自主創(chuàng)業(yè)、列編外待崗等辦法給予妥善安置。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位富余人員，按照事業(yè)單位人事制度改革配套政策予以安置。
(十)轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。適應建立社會主義市場經濟體制和免征農業(yè)稅改革試點新形勢的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要按照“小政府、大服務”的運行模式，把主要精力轉移到加強社會管理和公共服務上來，努力建設服務型、法制型政府。具體職能要在實踐中逐步探索。在職能轉變過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點是：貫徹落實黨的路線、方針和政策，推進農村各項改革；加強公共服務和社會化服務體系建設，促進農村經濟和社會發(fā)展；加強社會管理，維護農村穩(wěn)定。
三、推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革
(十一)建立健全公共財政制度。在縣鄉(xiāng)兩級逐步建立健全公共財政制度，進一步調整財政支出結構，新增財政支出和固定資產投資要重點向農村傾斜，并逐步增加公共產品和服務的支出比重。原來由“三提五統(tǒng)”承擔的農村社會事業(yè)經費納入縣鄉(xiāng)財政，打足預算，不留缺口。
(十二)改革縣鄉(xiāng)財政管理方式。實行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的管理制度。在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制和預算管理權、資金所有權和支配權、財務審批權“三權不變”的基礎上，實行預算共編、帳戶統(tǒng)設、收入統(tǒng)管、支出統(tǒng)撥、工資統(tǒng)發(fā)、采購統(tǒng)辦的管理方式。進一步規(guī)范財政轉移支付制度。要及時足額劃撥對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付資金，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉。財政對村的補助經費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所要及時足額地撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經濟管理服務中心，不得以任何理由截留挪用。對少數(shù)經濟較發(fā)達、財政收入規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是否實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的管理方式，由縣級人民政府結合實際情況確定。
(十三)合理劃分事權財權。將農村義務教育經費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設費、農民大病救助資金列入縣級財政支出范圍；農村計劃生育、優(yōu)撫、敬老院費用和散居五保戶供養(yǎng)費繼續(xù)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出。
(十四)明確財政支出責任。凡屬縣級政府承擔的財政支出，同級財政要積極籌措資金予以保障，不得以任何形式轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？h級政府委托鄉(xiāng)級政府承辦的事務，要足額安排專項撥款，不留資金缺口，不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排配套資金?？h級政府制定相關支出政策時，要充分考慮鄉(xiāng)級政府的承受能力。
四、推進農村義務教育管理體制改革
(十五)落實地方政府分級管理責任制。縣級政府負責對農村義務教育發(fā)展規(guī)劃、學校布局、教職工隊伍建設和教育經費的統(tǒng)一管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責組織適齡兒童少年入學，嚴格控制義務教育階段學生輟學；維護學校的治安、安全和正常教學秩序，治理校園周邊環(huán)境等。
(十六)嚴格教職工編制管理。按照省有關部門核定的各縣(市、區(qū))農村普通中小學教職工編制，妥善做好農村普通中小學教職工定崗、定員和超編人員分流工作。依法全面實施教師資格和準入制度，嚴格新聘教師錄用條件，淘汰不合格教師。
(十七)建立健全農村義務教育經費保障機制。農村稅費改革后上級轉移支付資金用于教育部分，統(tǒng)一納入縣級財政年度預算，撥付縣級教育行政部門用于教育，依法向同級人民代表大會或其常務委員會專題報告，并接受其監(jiān)督和檢查。確保農村稅費改革后教育經費投入不低于稅費改革前的水平，并逐年有所增加。調整優(yōu)化教育投入結構，逐步提高義務教育投入占整個教育投入的比重，新增教育投入主要用于農村義務教育。教育經費實行部門預算管理，教職工工資由縣級財政部門統(tǒng)一發(fā)放。義務教育學校公用經費，由縣級財政部門按照省定標準統(tǒng)一撥付。建立農村中小學校危房改造專項資金。各縣(市、區(qū))要從教育經費中劃定專項資金，用于農村中小學校危房改造。通過建立健全農村教育經費保障機制，切實做到“保工資、保運轉、保安全”。
(十八)進一步優(yōu)化教育資源配置。在縣(市、區(qū))范圍內統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，采取相應的政策措施，引導和鼓勵城鎮(zhèn)教師到農村學校任教，保證農村義務教育需要。本著“小學就近入學，初中相對集中”的原則，合理調整農村中小學布局，降低教育成本，提高教育質量。
五、完善六項配套措施
(十九)探索和完善化解鄉(xiāng)村不良債務的辦法?；忄l(xiāng)村兩級不良債務總的原則是，制止新債，摸清底數(shù)，明確責任，分類處理，逐步化解。
嚴格制止舉新債。各地各部門在農村辦任何事情都必須量力而行，量入為出，決不能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織舉債和擔保貸款上項目或向鄉(xiāng)村兩級組織轉嫁支出。今后，誰舉債誰償還，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織不承擔任何經濟責任。
進一步摸清底數(shù)。以縣(市、區(qū))為單位，對鄉(xiāng)村兩級債權、債務進行全面清理，登記核實。按債務構成和成因分清類型，主要是分清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織欠債、鄉(xiāng)辦和村辦企業(yè)欠債，明確償還責任，探索債務化解辦法。
妥善處理稅費尾欠。對農村稅費改革試點前發(fā)生的稅費尾欠，要登記造冊，暫緩清收，以后再作處理。對改革后新發(fā)生的農業(yè)稅尾欠，不符合減免條件的，要制定還款計劃，依法逐步清收。
(二十)進一步完善“一事一議”籌資籌勞制度?！耙皇乱蛔h”籌資籌勞必須堅持群眾自愿、量力而行、上限控制、貧困戶適當減免的原則，嚴格界定在村民直接受益的村內集體生產公益事業(yè)范圍之內。按照村民自治和村務公開的有關法律法規(guī)，嚴格規(guī)范“一事一議”程序，做到公開透明，杜絕“暗箱”操作，不得強行以資代勞，不得變成固定收費項目。在注重實效、控制上限、嚴格規(guī)范的前提下，農民自愿通過勞動積累在村里為自己辦事，改善生產生活條件，應當允許和鼓勵。
(二十一)建立和完善農民負擔監(jiān)督管理機制。農民負擔監(jiān)督管理；總的要求是清理、規(guī)范、管住，防止農民負擔反彈，切實保護農民利益。清理，就是及時清理涉及農民負擔的文件、加重農民負擔的項目，糾正加重農民負擔的行為。規(guī)范，就是對涉農收費實行規(guī)范化管理。今后省、市、縣三級不得出臺涉及農民負擔的行政事業(yè)性收費文件和項目。省里出臺貫徹國家涉及農民負擔的文件，必須經省農民負擔主管部門會簽。嚴禁村級舉債墊付行政事業(yè)性收費和共同性生產費。各級農村審計機構要切實履行職責，加強對農民負擔的專項審計工作。管住，就是落實各項農民負擔監(jiān)管制度，確保農民負擔不反彈。堅持涉農價格和收費公示制、農村義務教育收費一費制、農民負擔監(jiān)督卡制、村內興辦集體生產公益事業(yè)籌資籌勞“一事一議”制、村級報刊訂閱限額制、加重農民負擔舉報制和責任追究制，切實把防止農民負擔反彈工作作為考核各級領導干部的一項重要依據(jù)。加強檢查監(jiān)督，及時查處涉及農民負擔的大案要案，確保農民利益不受侵害。
(二十二)規(guī)范和完善涉農經營服務性收費制度。各類涉農經營服務性收費，必須堅持誰受益誰負擔和自愿互利的原則，不得利用各種手段強行服務、強制收費，不得不服務也收費。要通過多種渠道，向農民群眾公開涉農經營服務性收費標準和收費辦法，增強透明度。
(二十三)建立和完善農村社會保障制度。進一步完善農村五保戶供養(yǎng)、優(yōu)待撫恤、醫(yī)療救助等制度。加快農村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，逐步改善農村衛(wèi)生條件，完善農村衛(wèi)生防疫體系，在試點基礎上，逐步建立新型農村合作醫(yī)療制度。
(二十四)穩(wěn)定和完善農村土地承包關系。認真執(zhí)行《農村土地承包法》、《吉林省農村土地承包經營管理條例》和吉政發(fā)[2005]11號文件，解決土地承包中出現(xiàn)的新情況和新問題，規(guī)范農村土地承包經營管理，保障發(fā)包方和承包方的合法權益，穩(wěn)定和完善農村土地承包關系。
六、切實加強組織領導
(二十五)精心組織，有步驟進行。綜合配套改革分三個階段進行。
第一階段(5月―7月中旬)，前期準備。市(州)和縣(市、區(qū))廣泛培訓稅改人員，分專題進行調查研究，摸清底數(shù)，研究政策措施，制定實施方案。
第二階段(7月下旬―9月份)，組織實施?？h(市、區(qū))綜合配套改革實施方案經市(州)政府把關，報省政府審批后，分步組織實施。
第三階段(10月份)，總結驗收?？h(市、區(qū))按省統(tǒng)一驗收標準，做好自查自檢，進行階段性總結；市(州)對所轄縣(市、區(qū))進行階段性檢查驗收；省對各市(州)采取抽查的方式進行檢查驗收。對未達到階段性目標的，缺啥補啥，限期完成。
(二十六)落實領導責任制。各級黨委和政府要把綜合配套改革工作納入重要日程，作為一件大事來抓。黨政一把手是第一責任人，要親自研究部署改革工作，親自研究和解決改革中的一些重大問題，切實做到既掛帥又出征。分管領導要集中精力具體抓。各市(州)和縣(市、區(qū))都要根據(jù)綜合配套改革的任務需要，充實和加強稅改辦力量，并保持人員相對穩(wěn)定，提供必要的經費和交通工具，保證稅改工作正常進行。
(二十七)搞好部門配合。省、市、縣各有關部門要服從服務于綜合配套改革大局，主動配合，密切協(xié)作，形成合力。改革內容涉及哪個部門，哪個部門就要納入工作日程，認真負起責任，保質保量地完成任務。改革涉及利益關系的調整，要防止部門利益干擾改革。上級有關行政主管部門要積極支持和配合當?shù)卣愫酶母铩?br/> (二十八)做好宣傳和思想教育工作。要注意把握宣傳導向，按照省里統(tǒng)一口徑搞好宣傳。重點是宣傳改革的重要性和必要性，提高廣大干部群眾的思想認識，營造良好的改革氛圍。要采取各種形式，有針對性地做好各層面人員的思想工作，使之積極主動地參與改革、支持改革。
(二十九)認真執(zhí)行政策。要認真執(zhí)行政策，維護政策的嚴肅性。不能弱化政策，不能隨意變通政策，不能自立“土政策”。遇到特殊問題需要調整完善政策時，必須及時向省里請示。
(三十)強化督查指導。省、市、縣三級都要組成督查指導組，采取靈活多樣的方式深入基層，調查研究，總結經驗，加強指導。要及時掌握新情況，研究新問題，協(xié)助當?shù)卣鉀Q改革中遇到的疑難問題，確保改革順利進行。