信陽市人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的實施意見

信陽市人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的實施意見
（信政[2008]70號）
為深入貫徹《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》和《河南省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的意見》，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就深化全市集體林權(quán)制度改革提出如下實施意見。
一、指導(dǎo)思想和基本原則
（一）指導(dǎo)思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，大力實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營的體制機制，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展體制、機制，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，確保林業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展和生態(tài)環(huán)境顯著改善，為實現(xiàn)三大跨越、建設(shè)魅力信陽作出貢獻(xiàn)。
（二）基本原則
堅持權(quán)益平等的原則。依法公平地將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到本集體經(jīng)濟組織的每家每戶，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。林地的承包期為70年，承包期屆滿，可以依照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。
堅持尊重農(nóng)民意愿的原則。充分發(fā)揮農(nóng)民在林權(quán)改革中的主體作用，改革的內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果要公開，讓農(nóng)民明白，讓農(nóng)民滿意，確保農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
堅持依法辦事的原則。要科學(xué)謀劃，嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》、《村民委員會組織法》等法律法規(guī)和黨在農(nóng)村的各項政策，做到“依法、規(guī)范、有序”。
堅持分類指導(dǎo)的原則。在改革中必須做到實事求是、因地制宜，尊重群眾的首創(chuàng)精神，通過民主決策，自主選擇適合當(dāng)?shù)貙嶋H的改革模式，自主確定經(jīng)營管理形式，不搞“一刀切”，更不能搞行政命令。
堅持尊重歷史的原則。進(jìn)一步穩(wěn)定和完善家庭承包責(zé)任制，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，防止因林木權(quán)屬調(diào)整不當(dāng)造成亂砍濫伐行為。已經(jīng)依法明確的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)要予以維護(hù)，不得借改革之機推倒重來、重新分配或無償平調(diào)。包括對集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人使用林地的，也要維護(hù)其合法權(quán)益，依法妥善解決歷史遺留問題，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。
二、改革范圍和主要任務(wù)
改革范圍：本次集體林權(quán)制度改革的范圍包括集體所有的林地林木，重點是林地使用權(quán)和林木所有權(quán)尚未明晰的集體林以及縣級以上政府規(guī)劃的宜林地。
主要任務(wù)：
（一）明晰產(chǎn)權(quán)
（1）對已劃定的自留山繼續(xù)堅持長期無償使用、允許繼承的政策，不得強行收回，不得隨意調(diào)整。由農(nóng)民申請核（換）發(fā)林權(quán)證。對已經(jīng)流轉(zhuǎn)的自留山，要完善流轉(zhuǎn)手續(xù)，辦理林權(quán)變更登記。
（2）對在這次林改中，首次確權(quán)發(fā)證的林地承包期為70年；對過去已經(jīng)承包到戶的林地，由承包者申請核（換）發(fā)林權(quán)證，承包期延長至70年。
（3）目前尚未確權(quán)到戶的集體山林，林地林木原則上應(yīng)確權(quán)到戶。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他形式落實產(chǎn)權(quán)。對利用貸款營造的集體林木，在落實經(jīng)營主體時，應(yīng)按照“債隨林權(quán)走”的原則，明確債務(wù)償還主體，落實抵押物。
（4）集體所有的宜林地，可以直接分包到戶，也可以在確權(quán)到戶的基礎(chǔ)上，采取招標(biāo)、拍賣等形式確定經(jīng)營主體，或由集體統(tǒng)一組織開發(fā)后，再以適當(dāng)方式確定經(jīng)營主體；對造林難度大的宜林地，可通過公開招標(biāo)的方式，將一定期限的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給有能力的單位或個人開發(fā)經(jīng)營，但必須限期達(dá)到綠化標(biāo)準(zhǔn)。不管采取哪種形式，都要經(jīng)過本集體經(jīng)濟組織成員的三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員享有優(yōu)先經(jīng)營權(quán)。
（5）平原地區(qū)集體林地林木、村莊片林以及其他農(nóng)村土地上的林木，按照“樹隨地走、誰造誰有”的原則，落實林木經(jīng)營主體，核發(fā)林權(quán)證。通過拍賣、承包、租賃等方式取得溝河路渠或“四荒”（荒山、荒丘、荒灘、荒溝）等經(jīng)營權(quán)的，也要發(fā)給林權(quán)證。
（6）自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等規(guī)劃范圍內(nèi)屬集體經(jīng)營或已由農(nóng)民承包的集體林地，其林權(quán)維持不變，由林權(quán)人申請林權(quán)登記。自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等管理機構(gòu)應(yīng)按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定嚴(yán)格管理，與林權(quán)人簽訂保護(hù)合同，并切實保障林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益。
（7）自留山和責(zé)任山等因拋荒被集體收回統(tǒng)一造林或重新組織承包造林的，要落實“誰造誰有”政策，發(fā)給林權(quán)證，并按原協(xié)議的比例分成，沒有協(xié)議的由雙方協(xié)商確定比例分成。
（8）切實維護(hù)林權(quán)證的法律效力。這次林權(quán)改革中核（換）發(fā)的林權(quán)證，是森林、林木所有權(quán)和林地使用權(quán)的法律憑證，也是申請采伐、流轉(zhuǎn)、抵押、補償?shù)攘质禄顒拥奈ㄒ缓戏☉{證。核（換）發(fā)的新林權(quán)證發(fā)放到戶后，原發(fā)放的有關(guān)林業(yè)權(quán)屬憑證一律自行失效。
（9）落實林權(quán)管理責(zé)任。縣級以上人民政府林業(yè)主管部門，承擔(dān)本級政府日常林權(quán)登記變更、流轉(zhuǎn)交易、評估監(jiān)管、抵押登記、糾紛調(diào)處、承包仲裁、安全保障等管理職責(zé)，并負(fù)責(zé)建立健全林權(quán)檔案，提供林權(quán)信息查詢服務(wù)。
（二）放活經(jīng)營權(quán)
（1）鼓勵林木所有權(quán)和林地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。林農(nóng)取得林地使用權(quán)、林木所有權(quán)后，在不改變用途的前提下，按“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，可以轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、有償轉(zhuǎn)讓和繼承，任何人不得強迫、阻礙經(jīng)營權(quán)人的自主權(quán)，實現(xiàn)林地生產(chǎn)要素的重組整合，活躍林業(yè)要素市場。
（2）林權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門提出申請，憑合法有效的林權(quán)證和其他相關(guān)材料，簽訂林權(quán)流轉(zhuǎn)合同。林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)的，其已登記的林地使用權(quán)隨之一并流轉(zhuǎn)；林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，其已登記的林木所有權(quán)也可隨之一并流轉(zhuǎn)。
（3）集體經(jīng)營的山林流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)基價、流轉(zhuǎn)收入及其使用、分配等都要提前向村民公示，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并經(jīng)有資質(zhì)的森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)評估后流轉(zhuǎn)。林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金、轉(zhuǎn)讓費等，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益大部分用于本集體經(jīng)濟組織成員的分配，其余部分可用于本集體經(jīng)濟組織發(fā)展林業(yè)和公益事業(yè)，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
（4）已承包到戶經(jīng)營的山林，在流轉(zhuǎn)時應(yīng)當(dāng)簽訂合同，林地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府林業(yè)部門申請辦理登記。農(nóng)戶或個人擁有的林權(quán)在流轉(zhuǎn)時是否評估，由當(dāng)事人自主決定，流轉(zhuǎn)權(quán)益歸承包者個人。已流轉(zhuǎn)給大戶或其他社會主體的林權(quán)再流轉(zhuǎn)的，必須征得原承包人同意，并不得超過承包期的剩余期限。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)向發(fā)包方備案。
（5）對未取得林權(quán)證已合理流轉(zhuǎn)的林權(quán)，或以家庭承包方式取得的林權(quán)正在進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，只要權(quán)屬清晰，其林權(quán)流轉(zhuǎn)申請和林權(quán)登記申請可以一并提出，經(jīng)依法審查合格后，按相應(yīng)程序辦理林權(quán)登記或變更手續(xù)。
（6）對已經(jīng)發(fā)生流轉(zhuǎn)的林權(quán)，要本著“尊重歷史、面對現(xiàn)實、依法合規(guī)”的原則，只要程序合法、操作到位、合同規(guī)范、手續(xù)完備，應(yīng)予以維護(hù)。但對不合理或有爭議的合同條款，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和林業(yè)部門的指導(dǎo)下協(xié)商、補充、完善，并完善相關(guān)手續(xù)和程序。對流轉(zhuǎn)合同雖不完善，但沒有損害集體利益，且流轉(zhuǎn)受讓人已實際做出大量投入，現(xiàn)林木生長良好的，可以采取調(diào)整流轉(zhuǎn)期限等利益協(xié)調(diào)措施，加以完善和規(guī)范。對存在暗箱操作、以權(quán)謀私、損害集體或村民利益的流轉(zhuǎn)行為，應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。
（7）無論采取何種形式的流轉(zhuǎn)，均不得改變林地性質(zhì)，不得將林地改變?yōu)榉橇值亍?、省級重點公益林等確需進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)的，不得改變其公益林性質(zhì)。發(fā)包方將農(nóng)村林地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進(jìn)行審查，然后經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。
（三）落實處置權(quán)
（1）對已明晰權(quán)屬的自留山、責(zé)任山，可依法繼承、抵押、入股，可作為合資、合作的出資或合作條件。
（2）在堅持森林采伐限額管理的前提下，放寬對商品林的采伐管理。林木采伐指標(biāo)分配實行公示制，林木采伐許可證由林木所有者直接申請。對農(nóng)戶個人經(jīng)營的商品林，在不突破采伐限額的前提下即申即批。對成熟的人工商品用材林、非規(guī)劃林地林木的采伐，在采伐限額內(nèi)優(yōu)先審批；對定向培育的工業(yè)原料林和其他商品用材林面積在3000畝以上的，實行采伐限額單列。
（3）對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。
（四）保障收益權(quán)
（1）農(nóng)戶自留山、房前屋后的林木收益歸農(nóng)戶所有。農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益歸農(nóng)戶所有。
（2）落實征占用林地補償政策。經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到農(nóng)戶的，森林生態(tài)效益補償要落實到戶；未承包到農(nóng)戶的，要確定管護(hù)主體，明確管護(hù)責(zé)任，森林生態(tài)效益補償要落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。嚴(yán)格禁止亂收費，亂攤派。
（3）建立森林生態(tài)效益補償機制。個人或其他經(jīng)營主體承包、租賃宜林地完成造林綠化后，符合生態(tài)公益林區(qū)劃界定標(biāo)準(zhǔn)，自愿按照生態(tài)公益林經(jīng)營的，可享受森林生態(tài)效益資金補助。
三、總體目標(biāo)和工作步驟
（一）總體目標(biāo)
從2008年開始，力爭用兩年左右時間完成以明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶為核心的主體改革任務(wù)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善配套改革，通過深化改革，完善服務(wù)，規(guī)范管理，形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，逐步實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。
2008年全市林改確權(quán)發(fā)證面積要完成總?cè)蝿?wù)的60%：其中，淮濱、息縣兩個平原縣完成100%，光山、固始、平橋、潢川完成65%，其它縣區(qū)完成50%。2009年全市林改確權(quán)發(fā)證任務(wù)要全部完成。各縣區(qū)要結(jié)合實際，細(xì)化任務(wù)，把確權(quán)發(fā)證面積具體到鄉(xiāng)、村、組。
（二）工作步驟
第一階段：制定方案。要在深入調(diào)查研究，摸清山情、林情、社情的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際和試點成功經(jīng)驗，按照群眾意愿，科學(xué)制定切實可行的集體林權(quán)制度改革工作實施方案，并進(jìn)行公示。
第二階段：宣傳發(fā)動。要堅持“輿論先行、政策引路、先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)”的工作思路，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)集體林權(quán)制度改革工作。采取召開集體林權(quán)制度改革工作動員會、現(xiàn)場會等形式動員部署。并充分利用廣播、電視、報紙等新聞媒體，大力宣傳集體林權(quán)制度改革的相關(guān)政策和法律法規(guī)，不斷提高廣大林農(nóng)對集體林權(quán)制度改革的認(rèn)識。還要通過層層開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使各級干部和林改工作隊員能夠全面、準(zhǔn)確的理解和掌握林改的內(nèi)容與政策，做林改的“明白人”，確保按時按質(zhì)完成工作任務(wù)。
第三階段：組織實施。核實山林權(quán)屬、勘定面積和四至界址并進(jìn)行登記和繪圖，公示勘測結(jié)果，征求村民意見，召開村民會議或村民代表會議，確定改革方式。按照一村一策，將村組集體的山林明晰到戶，并組織申請辦理林權(quán)登記，頒發(fā)《林權(quán)證》，建立林改檔案。同時，積極推進(jìn)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，規(guī)范林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易，促進(jìn)森林資源資產(chǎn)合法、有序流轉(zhuǎn)。
第四階段：檢查驗收。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要組織以村為單位的普遍檢查。重點檢查林改政策是否落實到位，林改過程是否合法依規(guī)，群眾是否滿意，不合格的應(yīng)責(zé)令返工，并對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林改工作進(jìn)行總結(jié)，形成文字自查報告。（2）縣區(qū)檢查?？h（區(qū)）林改辦對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽查2－3個村，對照林改資料和自查報告進(jìn)行走訪調(diào)查農(nóng)戶，了解林改程序是否合法依規(guī)，結(jié)果是否真實，發(fā)現(xiàn)問題責(zé)令返工，直至合格。并對本縣（區(qū)）林改工作好的做法和經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)。（3）市級驗收。市集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對各地的林改工作按照產(chǎn)權(quán)是否明晰、管理是否規(guī)范、政策是否到戶、機制是否創(chuàng)新、矛盾是否化解、資料是否健全等六條標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面檢查驗收。
四、改革的保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。市政府已成立集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市林業(yè)局。縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都要成立相應(yīng)的集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)組織本轄區(qū)集體林權(quán)制度改革工作，并抽調(diào)精干人員組成駐村工作組。各村民小組要組建由村民小組長和村民代表3人以上組成的工作組，負(fù)責(zé)本村民小組的改革工作。自上而下建立起“市加強指導(dǎo)、縣區(qū)直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)”的推進(jìn)工作機制。各級黨委、政府要把林權(quán)改革納入年度目標(biāo)管理考核，確保改革工作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
（二）科學(xué)制定方案。各縣區(qū)要在充分調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，層層制定林改方案。縣級林權(quán)改革方案須經(jīng)同級政府常務(wù)會議研究批準(zhǔn)，并報市林改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核備案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林改方案要根據(jù)已批準(zhǔn)的縣區(qū)林改方案制定，報縣區(qū)政府審核批準(zhǔn)。各集體經(jīng)濟組織的林改方案經(jīng)村民大會或村民代表會議討論通過后，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，報縣林改辦備案。
（三）重視糾紛調(diào)處。要把山林糾紛的調(diào)處擺到十分突出的位置，認(rèn)真對待，分工負(fù)責(zé)，分級調(diào)處。堅持戶與戶之間的糾紛不出組，組與組之間的矛盾不出村，村與村之間的糾紛不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的矛盾不出縣。在調(diào)處工作中，充分發(fā)揮林改領(lǐng)導(dǎo)小組、民間調(diào)解機構(gòu)和農(nóng)村老黨員、老干部、老同志的作用，把矛盾和糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)，為集體林權(quán)制度改革創(chuàng)造一個穩(wěn)定、和諧的環(huán)境。
（四）強化林政管理。要認(rèn)真吸取過去一些地方因分山到戶、放松管理而亂砍濫伐的教訓(xùn)，針對林改中出現(xiàn)的新情況和新問題，積極探索新形勢下加強森林資源保護(hù)管理的有效措施和辦法。按照分類經(jīng)營的要求處理好管理與放活的關(guān)系，始終堅守“生態(tài)受保護(hù)”、“農(nóng)民得實惠”這兩條基本準(zhǔn)則，堅守住生態(tài)安全的底線，防止亂砍濫伐。對借林改之機亂砍濫伐等破壞森林資源的行為，要依法追究相關(guān)人員責(zé)任。
（五）健全林權(quán)檔案。確權(quán)發(fā)證是這次林改的重點工作，所涉及到的林地、林木確權(quán)，以及歷史遺留問題的調(diào)處，都要進(jìn)行現(xiàn)場勘驗，確定四至地界，依法進(jìn)行林權(quán)登記，頒（換）發(fā)林權(quán)證書，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符，并建立專檔，妥善保存。林權(quán)證是林地使用者和林木所有者的重要法律憑證，也是今后處理林地、林木糾紛和經(jīng)營者維護(hù)其合法權(quán)益的重要依據(jù)，一定要認(rèn)真填寫，與圖、表、冊記載相符，及時發(fā)到農(nóng)戶和經(jīng)營者手中。做到山定主，樹定根，人定心。
（六）明確工作責(zé)任。各級林業(yè)、財政、農(nóng)業(yè)、宣傳、法制、工商、金融等部門，要認(rèn)真履行職責(zé)，相互配合，形成合力。林業(yè)部門要加強改革指導(dǎo)和檢查督促。金融部門要積極開拓農(nóng)村金融市場，為林農(nóng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。新聞宣傳部門要為改革營造良好的輿論氛圍。縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要依法調(diào)處林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議。各級政府要將林權(quán)改革必需工作經(jīng)費納入同級財政預(yù)算統(tǒng)籌考慮。要確保林權(quán)改革不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不產(chǎn)生新的債務(wù)。交通、供水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要向集體林區(qū)延伸，努力改變集體林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況。
（七）嚴(yán)肅工作紀(jì)律。林權(quán)改革中要嚴(yán)格按照政策規(guī)定辦事，不得損害農(nóng)民群眾利益。要維護(hù)穩(wěn)定，確保林區(qū)秩序不亂，確保不造成亂砍濫伐。各級紀(jì)檢、監(jiān)察機關(guān)要嚴(yán)肅查處林權(quán)改革中的違紀(jì)違規(guī)、不作為或亂作為行為，確保林權(quán)改革工作順利進(jìn)行。
二○○八年九月二十八日