甘肅省人民政府辦公廳關于加強林權糾紛處理促進集體林權制度改革的指導意見

甘肅省人民政府辦公廳關于加強林權糾紛處理促進集體林權制度改革的指導意見
（甘政辦發(fā)[2010]118號）
各市、自治州人民政府，省政府有關部門：
為了妥善解決各類林權糾紛，進一步加快林業(yè)改革發(fā)展，根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《林木林地權屬爭議處理辦法》（林業(yè)部令第10號）等法律法規(guī)和有關集體林權制度改革的政策規(guī)定，結合我省實際，現就林權糾紛處理工作提出如下指導意見：
一、處理林權糾紛的指導思想、基本原則
（一）指導思想。
堅持以科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹落實《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）和中央林業(yè)工作會議精神，以事實為依據，以法律法規(guī)和政策規(guī)定為準繩，公正及時地處理各類林權糾紛，依法維護當事人的合法權益，保障農村社會和諧穩(wěn)定，促進集體林權制度改革，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產力，為推動林業(yè)又好又快發(fā)展創(chuàng)造更加和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。
（二）基本原則。
一是堅持依法依規(guī)、規(guī)范有序的原則。處理林權糾紛必須堅持實事求是，遵循法律法規(guī)，認真執(zhí)行有關政策，做到“依法、規(guī)范、有序”。
二是堅持尊重歷史、兼顧現實的原則。既客觀看待當時的歷史條件，注意政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；又正視現實存在的問題，統(tǒng)籌兼顧各方利益，穩(wěn)妥處理林權糾紛。
三是堅持主動協(xié)商、互諒互讓的原則。林權糾紛雙方要本著解決問題的態(tài)度，從大處著眼，互諒互讓，通過主動協(xié)商解決問題。不能斤斤計較，各執(zhí)己見，在枝節(jié)問題上糾纏不休。
四是堅持注重調解、公開公正的原則。林權糾紛處理工作要以調解為主、仲裁為輔，引導雙方協(xié)商解決，做到客觀公正，誠信辦事，公開處理。通過協(xié)商達不成協(xié)議的，可依照《林木林地權屬爭議處理辦法》規(guī)定，向林權糾紛處理機構申請?zhí)幚怼?br/> 五是堅持有利于保護森林資源和群眾生產生活的原則。處理林權糾紛要有利于經營管理，有利于森林資源的保護、培育和合理利用，有利于促進農民群眾生產發(fā)展和收入增加。
六是堅持分級負責、屬地管理的原則。林權糾紛由各級人民政府依法作出處理決定，同級林業(yè)部門作為林權糾紛處理機構，承擔本行政區(qū)域內林權糾紛處理的具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法處理本行政區(qū)域內單位之間、單位與個人之間、個人之間發(fā)生的林權糾紛；縣市區(qū)人民政府依法處理本行政區(qū)域內單位之間，單位與個人之間，國有林場與鄉(xiāng)、村、社集體之間以及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林權糾紛；市州人民政府依法處理本行政區(qū)域內跨縣市區(qū)以及直屬國有林場與當地鄉(xiāng)、村、社集體之間的林權糾紛；省人民政府依法處理本省跨市州以及直屬國有林場、國家級和省級自然保護區(qū)與當地鄉(xiāng)、村、社集體之間的林權糾紛。
七是堅持有利于社會和諧和安定團結的原則。林權糾紛發(fā)生后，當事人所在地林權糾紛處理機構應及時向同級人民政府報告，采取有效措施妥善加以處理。糾紛未處理前，不得確權頒證，不得進行流轉，不得在有糾紛的林地上從事基本建設或其他生產經營活動，嚴防事態(tài)擴大和矛盾激化，確保社會和諧穩(wěn)定。
二、處理林權糾紛要堅持按程序辦事
（三）林權糾紛發(fā)生后，經主動協(xié)商達成協(xié)議的，雙方當事人應當在協(xié)議書及附圖上簽字或者蓋章，并報所在地林權糾紛處理機構備案。經主動協(xié)商未達成協(xié)議的，按照《林木林地權屬爭議處理辦法》規(guī)定，向所在地林權糾紛處理機構申請?zhí)幚怼?br/> （四）申請?zhí)幚砹謾嗉m紛，當事人應當向林權糾紛處理機構提交《林木林地權屬糾紛處理申請書》。
（五）林權糾紛處理機構收到當事人《林木林地權屬糾紛處理申請書》后，應及時組織辦理。
（六）申請?zhí)幚砹謾嗉m紛的各方當事人均負有舉證責任；林權糾紛處理機構負有調查核實責任；有關單位、個人有義務配合和協(xié)助林權糾紛處理機構調查核實，如實提供相關證明材料。
（七）林權糾紛處理機構經征求當事人意見同意調解的，應當對林權糾紛先進行調解。經調解達成協(xié)議的，林權糾紛處理機構應當制作林權糾紛調解書。調解書應當由當事人、調解人員分別簽字（蓋章），并加蓋林權糾紛處理機構印章，報同級人民政府備案。
（八）經調解未達成協(xié)議的，林權糾紛處理機構應當及時提出處理意見書，報同級人民政府作出林權糾紛處理決定，并向當事人送達。
（九）當事人之間達成的林權糾紛調解協(xié)議或者人民政府作出的林權糾紛處理決定，涉及國有林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位經營范圍變更的，應當事先征得原批準設立機關同意。
（十）當事人對人民政府作出的林權糾紛處理決定不服的，可向行政復議機關申請行政復議；對行政復議決定不服的，可依法向人民法院提起訴訟。
（十一）縣級以上人民政府應當根據生效的林權糾紛協(xié)議書、調解書、處理決定或者行政復議機關的復議決定、人民法院生效的裁定書、判決書等，及時組織勘定林業(yè)權屬界線，依法辦理林木和林地權屬登記，發(fā)放林權證。
（十二）處理林權糾紛工作中所需的測量、鑒定、制圖、立界樁等費用，由當事人各方共同承擔。
（十三）當事人之間通過主動協(xié)商達成的林權糾紛處理協(xié)議，自當事人簽字（蓋章）之日起生效；經林權糾紛處理機構調解達成的協(xié)議，自各方在林權糾紛調解書上簽字（蓋章），林權糾紛處理機構加蓋印章之日起生效。
三、處理林權糾紛要堅持以事實為依據
（十四）縣級以上人民政府依法頒發(fā)的林權證是處理林權糾紛的依據。
（十五）尚未取得林權證的當事人，下列證據可以作為處理林權糾紛的依據：
1.土地改革時期，人民政府依法頒發(fā)的土地證；
2.土地改革時期，《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定不發(fā)證的林木、林地的土地清冊；
3.20世紀60年代初“四固定”時期，人民政府確定的山林權屬和經營范圍的材料、文件；
4.20世紀80年代初林業(yè)“三定”時期，人民政府劃定自留山、確定林業(yè)生產責任制時，核發(fā)的有關確定山林權屬和經營范圍的證件、材料、文件；
5.當事人之間依法達成的林權糾紛處理協(xié)議、贈送憑證及附圖；
6.縣級以上人民政府按照有關政策和法規(guī)征收、征用、贖買或劃撥林地的批準文書；
7.人民政府作出的生效的林權糾紛處理決定；
8.人民法院作出的生效的裁定、判決；
9.依照有關法律法規(guī)規(guī)定，能夠確定林木、林地權屬的其他憑證。
（十六）下列證據可以作為處理林權糾紛的參考依據：
1.國有林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位設立時，該單位的總體設計書等所確定的經營管理范圍及附圖；
2.土地改革、農業(yè)合作化時期有關林木、林地權屬的其他憑證；
3.能夠準確反映林木、林地經營管理狀況的有關憑證；
4.依照法律法規(guī)和有關政策規(guī)定，能夠確定林木、林地權屬的其他憑證。
（十七）下列證據不能作為處理林權糾紛的依據或者參考依據：
1.土地改革前的林木、林地權屬證明；
2.自然資源調查界線；
3.各類地圖中的省、縣、鄉(xiāng)界線。鄉(xiāng)級以上人民政府行政區(qū)劃圖等依法確定的行政界線除外。
四、堅持分類指導，合情合理地處理林權糾紛
（十八）處理林權糾紛時，林木林地權屬憑證記載的四至清楚的，應當以四至為準；四至記載的地貌、地物泛指的，以最近的地貌、地物為界址；四至記載的地貌、地物不能確定的，由當事人協(xié)商解決；經協(xié)商不能達成一致的，由林權糾紛處理機構根據土地改革后的演變情況和經營管理現狀酌情劃定，確定其權屬。
（十九）凡經縣級以上人民政府劃定的國有林或當地農村集體所有制單位贈送給全民所有制單位的林木林地發(fā)生權屬糾紛時，全民所有制單位能出示有權批準機關的批準文件、協(xié)議協(xié)約、贈送書等有關證據，或提供自劃定、贈送以來經營管理情況的，其山林所有權應歸國家所有，全民所有制單位的經營管理權維持不變。
（二十）屬于國家所有而未確定使用權的林地，農村集體經濟組織或者其成員在該林地內進行過林業(yè)生產活動而提出林地使用權確權要求的，經縣級以上人民政府依法批準，在不改變林地所有權的前提下，可以確定給該集體經濟組織或者其成員一定期限的林地使用權。
（二十一）跨縣或鄉(xiāng)的一方提出在另一方境內有插花山林，應出示有關證據，如另一方有異議，也應出示有關證據，由雙方共同的上一級林權糾紛處理機構驗證后，按下列規(guī)定確定權屬：雙方均能出示證據的，歸證據確鑿、理由充分的一方所有；只有一方能出示有效證據的，歸出示證據的一方所有；雙方均無證據的，應根據是否長期經營管理等歷史和現實情況，結合自然地形，合理確定權屬。
（二十二）對于國有林場與村社集體合作造林或國有林場由于小流域綜合治理等原因在集體土地上造林的，如雙方經簽訂了協(xié)議，按照協(xié)議執(zhí)行；沒有簽訂協(xié)議的，由雙方協(xié)商解決；協(xié)商不成的，原則上林地權屬歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，林木產生的效益按比例分成，或林地權屬歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，由集體對國有林場造林及管護投入進行適當補償。
（二十三）林業(yè)“三定”時期承包給農戶經營的林地，對于農戶砍伐林木、開荒種地等改變林地用途的情況，由當地人民政府責令其退耕還林。
（二十四）林業(yè)“三定”時期，將國有林地當作集體林地劃給農戶承包經營，并已經由縣級人民政府頒發(fā)林權證的，以林權證為準，維護集體林地性質不變；當時未頒發(fā)林權證，但長期以來農戶為造林和管護投入了一定資金和勞動力，當地人民政府可以確權給農戶，也可以采取林木林地權屬歸國有林場所有，由國有林場給農戶給予適當補償的辦法解決。
（二十五）對于“一地兩證”、重復發(fā)證等引起的林權糾紛，以及將同一塊林地在不同時期確權給不同單位或個人而引起的林權糾紛，要視具體情況區(qū)別對待：一是對于同一塊林地同時頒發(fā)土地證和林權證，或同時頒發(fā)兩份以上林權證的，縣級以上人民政府要根據土地改革以來土地權屬的演變情況和經營管理現狀重新確權頒證。二是對于同一塊林地在不同時期頒發(fā)兩份以上林權證，或確權給不同單位或個人的，應當認定前一次確權行為有效。如果按照法定程序，已撤銷了前一次確權行為的，應當認定后一次確權行為有效。
（二十六）國家級和省級自然保護區(qū)內的林地，已經頒發(fā)林權證的，以林權證記載的四至為準。國家級和省級自然保護區(qū)內的集體林地，按照《中共甘肅省委甘肅省人民政府關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見〉的實施意見》（省委發(fā)〔2008〕41號）精神，維持現狀，不納入集體林權制度改革范圍。
五、嚴肅政紀法紀，確保林權糾紛處理有序有效進行
（二十七）林木林地權屬糾紛發(fā)生后，當事人不得在有糾紛的林木林地范圍內從事與林地林木所有權、使用權有關的活動。當事人在糾紛林地林木范圍內搶砍林木、搶占林地的，林業(yè)主管部門應當予以及時制止；發(fā)生毀壞生產和生活設施以及聚眾斗毆、故意傷害他人等違法行為的，公安機關應當依法查處；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。
（二十八）在林權糾紛處理期間，偽造、變造、涂改林木林地權屬憑證，或使用明知是偽造、變造、涂改的林木林地權屬憑證的，由公安機關按照有關法律法規(guī)對直接責任人作出處理；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。
（二十九）加大對集體林權制度改革政策、林業(yè)法律法規(guī)的宣傳和執(zhí)行力度，嚴厲打擊違法犯罪行為。對亂砍、濫伐、非法收購、非法運輸木材、強占他人和集體林地、蓄意破壞林木、暴力阻礙林權糾紛處理等違法或犯罪活動，要依法重點打擊，發(fā)現一起查處一起，絕不姑息。
六、切實加強對林權糾紛處理的組織領導
（三十）建立健全機制。各級政府要建立健全林權糾紛處理工作機制，主要領導為第一責任人，分管領導為直接責任人，逐級成立林權糾紛處理工作領導小組，組織專門力量開展專項排查，積極化解各類矛盾，妥善處理各類林權糾紛。
（三十一）全面開展調查。對林權糾紛開展深入細致的調查了解，對糾紛的宗數、面積、當事人、時間及成因、主要癥結等深查細究，分類梳理，登記造冊。
（三十二）嚴格落實責任。各級人民政府對本轄區(qū)內的林權糾紛，要認真對待，組織協(xié)調有關單位及時處理。要注重發(fā)揮老黨員、老干部、老長輩威望高、說得清、說了算的作用，做好民間調解工作，做到組內糾紛不出村，村內糾紛不出鄉(xiāng)，鄉(xiāng)內糾紛不出縣，縣市區(qū)內糾紛不出市州，將矛盾化解在基層。對經組織調解達成協(xié)議或上一級林權糾紛處理機構裁決的林權糾紛，在督促當事人及時全面履行調解協(xié)議、處理決定的同時，要認真負責、耐心細致地做好當事人的思想工作。
（三十三）領導掛牌包案。對比較復雜的矛盾糾紛，實行各級領導掛牌包案，每宗糾紛確定1名負責領導，一包到底，定人員、定任務、定時間，重點督辦，限期銷號，推動林權糾紛順利解決。在解決歷史遺留問題的同時，不能形成新的矛盾糾紛，影響社會和諧穩(wěn)定。對因領導重視不夠，工作不力，處置不當，致使林權糾紛矛盾激化，引發(fā)群體性事件的，要實行行政問責制，嚴肅追究有關單位領導和直接責任人的責任。
（三十四）形成處理合力?？h級以上人民政府林業(yè)、國土資源、民政、信訪、公安、司法、檔案等有關部門，要依照各自職責，積極配合，形成合力，協(xié)同做好林權糾紛處理工作。
（三十五）加強督促檢查。把處理林權糾紛作為集體林權制度改革的重要內容，建立健全督查制度，適時開展督促檢查，總結經驗、典型引路，發(fā)現問題、跟蹤督辦，促進林權糾紛排查處理工作有序有效進行。
甘肅省人民政府辦公廳
二○一○年六月七日