北京市人民政府關(guān)于市屬國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的實施意見

北京市人民政府關(guān)于市屬國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的實施意見
（京政發(fā)[2016]38號）
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構(gòu)：
為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）、《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）等文件精神，推進市屬國有企業(yè)混合所有制改革，促進各種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，特提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）主要目標(biāo)。
牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，全面完成市屬國有企業(yè)公司制改革，積極穩(wěn)妥實施股份制改革，規(guī)范有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟；完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運行高效靈活的市場化經(jīng)營機制，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值；提高國有資本配置和運行效率，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，培育一批創(chuàng)新能力強、經(jīng)營業(yè)績優(yōu)、品牌影響力大、行業(yè)領(lǐng)先的混合所有制企業(yè)，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力；放大國有資本功能，引導(dǎo)和帶動非國有資本在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建高精尖經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平、促進京津冀協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮積極作用。
（二）基本原則。
堅持市場化方向。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，尊重市場經(jīng)濟和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅持以企業(yè)為主體推進混合所有制改革，加快完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全治理機制和管理體制，不斷提升核心競爭力。
維護出資人權(quán)益。以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，切實保護混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，調(diào)動各類資本參與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的積極性。
嚴格程序規(guī)范操作。依法依規(guī)，進一步健全交易規(guī)則，規(guī)范審批流程，完善定價機制，嚴格履行審核決策程序，切實加強交易監(jiān)管，確保信息公開、規(guī)則公開、過程公開、結(jié)果公開，杜絕國有資產(chǎn)流失。
分類分層穩(wěn)妥推進。充分發(fā)揮市場機制作用，因地、因業(yè)、因企施策，宜改則改，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進一個，通過試點先行、有序?qū)嵤?，分類、分層推進市屬國有企業(yè)混合所有制改革。
二、重點任務(wù)
（一）分類推進市屬國有企業(yè)混合所有制改革。
1.有序推動競爭類國有企業(yè)混合所有制改革。以提升國有資本效益效率為目標(biāo)，根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要，引入各類投資者，實施股份制改革，具備條件的可以在資本市場掛牌上市。完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和管理方式，國有資本出資人和各類非國有資本出資人以股東身份行使權(quán)利和履行職責(zé)，使混合所有制企業(yè)真正成為市場主體。對于戰(zhàn)略支撐企業(yè)，集團公司層面和二級及以下重要企業(yè)應(yīng)保持國有絕對控股或相對控股；對于一般競爭性企業(yè)，可采取國有相對控股或參股形式，并按照市場規(guī)則有序進退。
2.規(guī)范開展城市公共服務(wù)類國有企業(yè)混合所有制改革。以保障首都城市高效安全運行為目標(biāo)，通過完善政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營等制度，逐步建立市場化運作機制，切實提升服務(wù)質(zhì)量，具備條件的可以實行投資主體多元化。集團公司層面應(yīng)保持國有全資或國有絕對控股，二級及以下重要企業(yè)應(yīng)保持國有絕對控股或相對控股，其他子企業(yè)可以結(jié)合實際確定具體股權(quán)比例。支持非國有企業(yè)通過特許經(jīng)營、委托代理等方式參與經(jīng)營，提高運營效率，降低運行成本，提升保障能力。
3.探索推進特殊功能類國有企業(yè)混合所有制改革。以完成市委、市政府賦予的重大專項任務(wù)為目標(biāo)，按照政府引導(dǎo)、金融支持、社會資本參與的思路，創(chuàng)新投融資模式，深化國有資本與其他資本合資合作，切實增強投融資能力，有效提升建設(shè)運營水平。對于投融資管理型企業(yè)，集團公司層面應(yīng)保持國有獨資或全資，子企業(yè)可以結(jié)合實際確定具體股權(quán)比例；對于建設(shè)管理型企業(yè)，集團公司層面應(yīng)保持國有絕對控股，子企業(yè)可以結(jié)合實際確定具體股權(quán)比例。
（二）分層推進市屬國有企業(yè)混合所有制改革。
1.引導(dǎo)各級子企業(yè)開展混合所有制改革。以拓展融資渠道、促進技術(shù)創(chuàng)新、提升盈利能力為目標(biāo)，引入具備條件的非國有資本，實施混合所有制改革。加強集團管控力度，合理限定法人層級，有效壓縮管理層級。通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)清算、轉(zhuǎn)型升級等方式，加快推動市屬國有資本從長期虧損、低端低效的劣勢企業(yè)以及不符合首都功能定位的行業(yè)企業(yè)退出。
2.探索在集團公司層面推進混合所有制改革。選擇條件較為成熟的集團公司開展股權(quán)多元化試點，引入主業(yè)匹配、管理規(guī)范、實力較強的戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和機制創(chuàng)新；選擇主業(yè)資產(chǎn)已基本實現(xiàn)證券化的集團公司開展整體上市試點，通過市場化方式促進國有資本合理流動，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和資產(chǎn)保值增值。
3.加大上市公司資源整合力度。發(fā)揮市屬國有控股上市公司優(yōu)勢，對同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈上下游優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進行重組，形成資產(chǎn)規(guī)模效益和管理協(xié)同效應(yīng)，打造一批競爭能力強、資本回報高、具有品牌優(yōu)勢的行業(yè)龍頭，提升國有資本證券化水平。
4.鼓勵國有資本投資運營公司參與混合所有制改革。推進國有資本投資運營公司通過股權(quán)投資、資本整合、產(chǎn)業(yè)培育等方式，促進國有企業(yè)改制重組和轉(zhuǎn)型升級；支持國有資本投資運營公司直接持有上市公司國有股權(quán)，通過股權(quán)運作、市值管理、有序進退等方式，促進國有資本合理流動；鼓勵國有資本投資運營公司對發(fā)展?jié)摿Υ?、成長性強的項目進行股權(quán)投資。
（三）鼓勵各類資本參與市屬國有企業(yè)混合所有制改革。
1.推進國有資本優(yōu)化重組。支持中央企業(yè)、其他地方國有企業(yè)、區(qū)屬國有企業(yè)與市屬國有企業(yè)開展股權(quán)合作，通過出資入股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換等方式實現(xiàn)國有企業(yè)投資主體多元化。
2.鼓勵民營資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。鼓勵具備條件的民營資本依法參與市屬國有企業(yè)改制重組和市屬國有控股上市公司增資擴股。除國家另有規(guī)定外，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股，一般不在意向受讓人或引資對象的資質(zhì)條件中對民間投資主體單獨設(shè)置附加條件。
3.支持集體資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。鼓勵經(jīng)確權(quán)認定的集體資本、資產(chǎn)和其他生產(chǎn)要素以作價入股方式，參與市屬國有企業(yè)混合所有制改革。
4.有序吸收外資參與國有企業(yè)混合所有制改革。引入外資參與市屬國有企業(yè)改制重組、合資合作，鼓勵通過海外并購、投融資合作等方式，利用國際市場、技術(shù)、人才等要素，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，參與國際經(jīng)濟競爭和全球產(chǎn)業(yè)分工，提高市屬國有企業(yè)全球化配置資源的能力。
5.推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。優(yōu)化政府投資方式，通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等方式，優(yōu)先支持引入社會資本的項目。引入保險資金、社保基金等長期投資者參與本市重點工程投資。鼓勵社會資本投資或參股基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域項目，使各類投資者在平等競爭中獲取合理收益。
6.完善優(yōu)先股和特殊管理股制度。市屬國有企業(yè)引入非國有資本或市屬國有資本參股非國有企業(yè)時，允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立特殊管理股制度，依照相關(guān)法律法規(guī)和公司章程，行使特定事項否決權(quán)，保證國有資本在特定領(lǐng)域的控制力。
7.探索實行混合所有制企業(yè)員工持股。通過試點穩(wěn)妥推進員工持股，建立激勵約束長效機制，形成資本所有者和勞動者利益共同體?；旌纤兄破髽I(yè)實行員工持股，按照國家和本市相關(guān)工作要求組織實施。
（四）依托多層次資本市場推進市屬國有企業(yè)混合所有制改革。
1.利用境內(nèi)外證券市場。借助主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板等全國性證券市場以及境外證券市場，積極引入各類投資者，推動市屬國有企業(yè)掛牌上市、再融資、并購重組，提高融資能力和資源配置效率。
2.完善北京區(qū)域股權(quán)交易市場功能。支持北京區(qū)域股權(quán)交易市場完善產(chǎn)品交易機制，健全股權(quán)登記、托管等第三方服務(wù)體系，以發(fā)行私募債券、資產(chǎn)證券化、收益權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種融資方式，滿足混合所有制企業(yè)的融資需求。
3.發(fā)揮北京產(chǎn)權(quán)交易所作用。支持北京產(chǎn)權(quán)交易所進一步創(chuàng)新機制、健全規(guī)則、完善流程、優(yōu)化服務(wù)，促進國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股項目進場掛牌交易。加強交易監(jiān)管，確保融資、轉(zhuǎn)讓、并購等行為規(guī)范有序，為混合所有制改革提供高效專業(yè)服務(wù)。
（五）引導(dǎo)增量資本參與市屬國有企業(yè)混合所有制改革。
1.規(guī)范增量國有資本進入混合所有制改革領(lǐng)域。支持市屬國有企業(yè)與各類資本共同設(shè)立新公司或股權(quán)投資基金，重點投向符合首都城市戰(zhàn)略定位的高精尖產(chǎn)業(yè)，并加大對節(jié)能環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域的投入。推進市屬國有企業(yè)與中關(guān)村示范區(qū)企業(yè)、高等學(xué)校、科研院所的合資合作，充分發(fā)揮首都科技智力資源優(yōu)勢，在電子信息、智能制造、軌道交通、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，培育一批具有自主創(chuàng)新能力、知識產(chǎn)權(quán)和品牌的混合所有制企業(yè)。增量國有資本一般不以獨資方式進入完全競爭領(lǐng)域。
2.支持增量國有資本投資非國有企業(yè)。鼓勵市屬國有企業(yè)通過投資入股、聯(lián)合投資、并購重組等多種方式，與產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈具備戰(zhàn)略相關(guān)性的非國有企業(yè)進行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。
3.以京津冀協(xié)同發(fā)展為契機推進混合所有制改革。支持市屬國有企業(yè)聯(lián)合津冀各類投資者，通過成立基金及產(chǎn)業(yè)投資公司，參與京津冀重大項目的投資建設(shè)；圍繞北京非首都功能疏解，在產(chǎn)業(yè)疏解和企業(yè)轉(zhuǎn)移中引進增量資金，以新理念、新模式、新業(yè)態(tài)開拓新的增長點，實現(xiàn)市屬國有企業(yè)空間轉(zhuǎn)移與改革調(diào)整有機結(jié)合；圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鼓勵市屬國有企業(yè)以資本為紐帶開展并購重組，推動區(qū)域資源整合和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
三、保障措施
（一）規(guī)范混合所有制改革審批工作。
1.科學(xué)制定方案?；旌纤兄聘母锓桨笐?yīng)包括：企業(yè)歷史沿革、資產(chǎn)經(jīng)營狀況；改革必要性和可行性分析；改革目標(biāo)、基本思路、實施路徑、發(fā)展規(guī)劃；選擇投資者的條件、方式、定價方法及意向投資者情況；房屋土地等資產(chǎn)處置方案、債權(quán)債務(wù)處置方案、非經(jīng)營性資產(chǎn)處置方案；職工安置方案（含離退休人員安置及費用管理方案）；新公司章程草案和組織形式、股權(quán)架構(gòu)、法人治理結(jié)構(gòu)、黨組織建設(shè)方案；未來股權(quán)調(diào)整或退出約定；社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告；改革進度安排和組織保障；相關(guān)政府部門的審核意見；其他需要說明的問題。
2.規(guī)范審批程序。集團公司層面的混合所有制改革，由集團公司研究提出初步草案、市國資委研究制定正式方案，報市政府審核批準(zhǔn)。
集團公司二級及以下企業(yè)的混合所有制改革，由國有股東單位制定改革方案，逐級上報集團公司履行審核決策程序。其中：二級及以下重要企業(yè)改制為國有參股或國有股權(quán)全部退出的方案，由市國資委審核后，報市政府批準(zhǔn)；二級及以下重要企業(yè)改制為國有控股的方案，報市國資委審核批準(zhǔn)；其他二級及以下企業(yè)的混合所有制改革方案，由集團公司審核決定，報市國資委備案。
3.嚴格審核要求?；旌纤兄聘母锓桨笇徍藨?yīng)充分考慮引入投資者的戰(zhàn)略相關(guān)性、經(jīng)營優(yōu)勢、資金實力、誠信與操守、債權(quán)債務(wù)等因素，按照有利于實現(xiàn)企業(yè)整體發(fā)展戰(zhàn)略、增強企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、提高企業(yè)管理水平、提升企業(yè)核心競爭力、保證職工隊伍穩(wěn)定的原則，統(tǒng)籌把握、審慎決策。
（二）嚴格混合所有制改革操作流程。
1.規(guī)范交易行為。按照公開公平公正的原則，完善國有資產(chǎn)交易方式，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股、上市公司增發(fā)等，應(yīng)在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、證券市場公開披露信息。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股應(yīng)在北京產(chǎn)權(quán)交易所公開進行，達成交易意向后，應(yīng)及時公示交易對象、交易價格、關(guān)聯(lián)交易等信息。
2.完善定價機制。嚴格履行審計評估程序，通過產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、證券市場發(fā)現(xiàn)和合理確定資產(chǎn)價格，充分發(fā)揮專業(yè)化中介機構(gòu)的作用，借助多種市場化定價手段，完善資產(chǎn)定價機制，防止因內(nèi)部人控制、利益輸送等造成國有資產(chǎn)流失。
3.強化監(jiān)督措施。市國資委等部門要加強對市屬國有企業(yè)混合所有制改革的監(jiān)管，完善國有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則和監(jiān)管制度，規(guī)范國有資產(chǎn)登記、轉(zhuǎn)讓、清算、退出等程序；強化責(zé)任追究，對違法轉(zhuǎn)讓和侵吞國有資產(chǎn)、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務(wù)等行為，要依紀(jì)依法追究有關(guān)人員責(zé)任。審計部門要依法履行審計監(jiān)督職能，加強對改制企業(yè)原國有企業(yè)法定代表人或?qū)嶋H行使相應(yīng)職權(quán)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的離任審計，并嚴格國有控股公司國有股權(quán)代表任期經(jīng)濟責(zé)任審計。充分發(fā)揮第三方機構(gòu)在清產(chǎn)核資、財務(wù)審計、資產(chǎn)定價、股權(quán)托管等方面的作用。加強內(nèi)部監(jiān)督和信息公開，涉及職工切身利益的安置方案等重大問題，要經(jīng)過職工代表大會或職工大會審議通過。
（三）健全混合所有制企業(yè)治理機制和管理體制。
1.健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)混合所有制企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)合理設(shè)置股東會、董事會、監(jiān)事會，按章程行權(quán)，對資本監(jiān)管，靠市場選人，依規(guī)則運行，形成出資者、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會和黨組織定位清晰、權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制，充分發(fā)揮黨組織政治核心、董事會決策、監(jiān)事會監(jiān)督、經(jīng)理層經(jīng)營管理作用，實現(xiàn)規(guī)范的公司治理。
2.建立職業(yè)經(jīng)理人制度。在混合所有制企業(yè)探索推行職業(yè)經(jīng)理人制度，通過市場化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人，由其依法負責(zé)企業(yè)的經(jīng)營管理。職業(yè)經(jīng)理人實行任期制和契約化管理，按照市場化原則決定薪酬，并采取多種方式探索完善中長期激勵機制。暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道。
3.實行市場化勞動用工機制。在混合所有制企業(yè)依法建立完善以合同管理為核心、以崗位管理為基礎(chǔ)的市場化用工制度，形成各類管理人員能上能下、員工能進能出的合理流動機制。探索建立反映勞動力市場供求關(guān)系和企業(yè)經(jīng)濟效益的市場化工資決定和正常增長機制。
4.完善國資監(jiān)管制度。完善混合所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理、財務(wù)統(tǒng)計等基礎(chǔ)管理制度，加強監(jiān)測分析。股東根據(jù)股權(quán)比例，通過制定或修改公司章程，完善各項管理制度，維護出資人權(quán)益。改制為國有參股公司的要在章程中約定保護小股東利益的條款。建立健全混合所有制企業(yè)國有股權(quán)代表履職報告制度和考核評價制度。
5.加強企業(yè)黨建工作。堅持黨的建設(shè)與企業(yè)改革同步謀劃，黨的組織及工作機構(gòu)同步設(shè)置、黨組織負責(zé)人及黨務(wù)工作人員同步配備、黨的工作同步開展，著力把黨的政治優(yōu)勢與現(xiàn)代企業(yè)制度有機融合、組織體系與法人治理結(jié)構(gòu)有機融合，推動混合所有制企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
（四）完善混合所有制改革配套政策和推進機制。
1.完善配套政策。研究完善國有企業(yè)重組改制過程中資產(chǎn)評估增值涉稅、國有企業(yè)土地房屋管理等配套政策；研究落實國有企業(yè)退休人員社會化管理政策，加快制定具體操作方案，積極穩(wěn)妥推進實施；加強國有企業(yè)非經(jīng)營性資產(chǎn)管理平臺建設(shè)，做好非經(jīng)營性資產(chǎn)移交和統(tǒng)一管理工作；開展國有企業(yè)土地使用權(quán)作價出資（入股）試點工作；建立公共財政資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金、企業(yè)自籌資金共擔(dān)改革成本機制，積極發(fā)揮京國瑞國企改革發(fā)展基金功能，加快解決國有企業(yè)辦社會等歷史遺留問題，積極促進混合所有制改革。
2.建立推進機制。充分發(fā)揮市全面深化市屬國資國企改革工作推進小組的作用，加強對市屬國有企業(yè)混合所有制改革的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃。市國資委等有關(guān)部門要根據(jù)職責(zé)分工，加強協(xié)調(diào)，督促落實。集團公司作為實施混合所有制改革的責(zé)任主體，負責(zé)本企業(yè)和所屬企業(yè)改革方案的研究制定和具體實施，要及時跟蹤改革進展，評估改革成效，確保混合所有制改革依法合規(guī)、平穩(wěn)有序。
各區(qū)政府及本市其他國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)要加強對所監(jiān)管國有企業(yè)混合所有制改革的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)本實施意見，緊密結(jié)合實際推動落實。金融、文化等國有企業(yè)的混合所有制改革，國家和監(jiān)管部門另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。
北京市人民政府
2016年8月25日