中共哈爾濱市委、哈爾濱市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實施意見

中共哈爾濱市委、哈爾濱市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實施意見
（2009年4月9日 哈發(fā)〔2009〕4號）
為認(rèn)真貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）和《中共黑龍江省委 黑龍江省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實施意見》（黑發(fā)〔2008〕17號）精神，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和農(nóng)民增收，現(xiàn)就全面推進(jìn)我市集體林權(quán)制度改革提出如下實施意見。
一、集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和范圍
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十七大和十七屆三中全會精神，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，大力實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，按照生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實惠的原則，強(qiáng)力推進(jìn)責(zé)權(quán)利明晰的林業(yè)經(jīng)營制度和長效保障機(jī)制建設(shè)，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)，調(diào)動廣大農(nóng)民造林育林的積極性和愛林護(hù)林的自覺性，充分發(fā)揮市場在林業(yè)生產(chǎn)要素配置中的基礎(chǔ)性作用，解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會主義和諧社會作出貢獻(xiàn)。
（二）基本原則。堅持依法運(yùn)作、權(quán)益平等的原則。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，嚴(yán)格按照《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國森林法》等法律、法規(guī)和相關(guān)政策規(guī)范有序運(yùn)作，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)。堅持尊重歷史、維護(hù)穩(wěn)定的原則。堅持改革與穩(wěn)定并重，保持林業(yè)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，統(tǒng)籌兼顧各方利益。充分尊重既往實行國有“兩荒”劃撥、林業(yè)“三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制）、“誰造誰有”等政策形成的歷史事實和近年來集體林已發(fā)生流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實情況，實行大穩(wěn)定、小調(diào)整，依法規(guī)范完善，切實保障林地所有權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。堅持因地制宜、分類實施的原則。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、森林資源狀況和生產(chǎn)經(jīng)營條件，實行林地林木無償平均分配。經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，也可依法采取其他方式落實經(jīng)營主體，不搞一刀切。堅持以人為本、尊重民意的原則。充分發(fā)揮農(nóng)民的改革主體作用，尊重農(nóng)民意愿。嚴(yán)格按照“一村一策、一組一案”設(shè)定的程序和規(guī)范穩(wěn)步實施，做到公開、公平、公正，確保農(nóng)民享有知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。
（三）總體目標(biāo)。在2008年先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，利用3年左右時間，完成明晰產(chǎn)權(quán)的集體林權(quán)制度改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，積極深化配套改革，逐步建立起產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體落實、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)到位的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，盤活森林資源資產(chǎn)，激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力，實現(xiàn)森林資源增長、農(nóng)民收入增加、生態(tài)環(huán)境改善、林區(qū)社會和諧的目標(biāo)。
（四）改革范圍。集體林權(quán)制度改革范圍是農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的林地及地上附著林木。現(xiàn)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府使用管理的林地、林木，要積極探索改革辦法，逐步落實經(jīng)營主體。按照黑革〔1979〕86號文件規(guī)定劃給社隊用于造林且權(quán)屬清楚的宜林“兩荒”，納入本次改革范圍。其中已開墾為耕地且已納入土地承包并核發(fā)《土地使用證》的，除法律規(guī)定必須退耕還林的，其余部分暫不納入本次改革范圍。對林權(quán)存有爭議，在改革中能夠依法調(diào)處的，納入本次改革范圍；對爭議難以調(diào)處解決的，暫不納入本次改革范圍。
二、集體林權(quán)制度改革的主要任務(wù)
（五）明晰產(chǎn)權(quán)。在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實到戶，實行以家庭承包經(jīng)營為主體、多種經(jīng)營形式并存的集體林地經(jīng)營管理體制，確立農(nóng)民經(jīng)營主體地位。
1、對尚未承包到戶的集體林地，可采取以下形式明晰產(chǎn)權(quán)。
（1）家庭承包經(jīng)營形式。按人口折算人均林地面積，以戶為單位分段劃片確權(quán)到戶，落實經(jīng)營主體。
（2）股份合作經(jīng)營形式。對目前集體統(tǒng)一經(jīng)營效果較好的集體林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可采取“分股不分山，分利不分林”的承包方式，繼續(xù)由集體統(tǒng)一經(jīng)營，進(jìn)一步完善經(jīng)營機(jī)制，明確管護(hù)責(zé)任和收益分配辦法。
（3）有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營形式。依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可通過招標(biāo)、拍賣和公開協(xié)商等方式，優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；在底價不變、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員放棄取得經(jīng)營權(quán)的情況下，可轉(zhuǎn)讓給其他社會經(jīng)營主體。
（4）集體統(tǒng)一經(jīng)營形式。依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，村集體經(jīng)濟(jì)組織可保留少量集體林地，由本集體經(jīng)濟(jì)組織依法實行民主經(jīng)營管理。
2、對已承包的集體林地，依法完善承包關(guān)系。
（1）對已劃定的責(zé)任山政策不變，繼續(xù)由農(nóng)戶無償使用，承包期限不變，不得收回，林木歸屬按原合同規(guī)定執(zhí)行。
（2）對實行“誰造誰有”和退耕還林政策已落實經(jīng)營主體的林地政策不變，按原合同規(guī)定執(zhí)行。
（3）對已承包到戶，符合法律規(guī)定和承包合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；對合同不夠規(guī)范，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員對部分條款有異議的，依照法定程序完善合同。
3、對已流轉(zhuǎn)到其他社會組織或個人的集體林地，依法確認(rèn)或規(guī)范。
（1）對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無異議的，予以確認(rèn)。
（2）對流轉(zhuǎn)價格明顯不合理或合同不夠規(guī)范，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有較大異議的，可依法予以調(diào)整或規(guī)范。
（3）對不符合法律規(guī)定、嚴(yán)重?fù)p害集體利益，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有較大異議的，依照法定程序予以糾正。
（4）對已設(shè)定流轉(zhuǎn)期限，但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為期限過長的，可按林木主伐或更新采伐時間與流轉(zhuǎn)期限相一致的原則，由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員決定后依照法定程序調(diào)整流轉(zhuǎn)期限；對未設(shè)定流轉(zhuǎn)期限的，可按林木主伐或更新采伐時間依法確定流轉(zhuǎn)期限。流轉(zhuǎn)期屆滿，原轉(zhuǎn)入方依法將林木伐除，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收回林地重新落實經(jīng)營主體。
（5）對流轉(zhuǎn)期尚未屆滿的林地，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可在本次改革中先行落實林地經(jīng)營主體，待流轉(zhuǎn)期屆滿，原轉(zhuǎn)入方依法將林木伐除，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收回林地，交付給已落實的經(jīng)營主體承包經(jīng)營。
4、對劃撥的宜林“兩荒”，依法落實經(jīng)營主體。
（1）對已承包到戶，按林地用途經(jīng)營管理的，要繼續(xù)穩(wěn)定承包關(guān)系。
（2）對已轉(zhuǎn)為耕地但未納入土地承包，未核發(fā)《土地使用證》的，可在繼續(xù)穩(wěn)定承包關(guān)系的同時限期退耕還林，逾期未還林的，依法由村集體經(jīng)濟(jì)組織收回，重新落實經(jīng)營主體。
（3）對已轉(zhuǎn)為耕地且納入土地承包，已核發(fā)《土地使用證》，坡度在15度以上的，依法責(zé)令退耕還林，在履行土地類別變更手續(xù)后，可繼續(xù)穩(wěn)定承包關(guān)系；坡度在15度以下的，暫時維持現(xiàn)狀，由當(dāng)?shù)卣畬υ摬糠滞恋氐怯泜浒?，待第二輪土地承包期屆滿時依法重新落實經(jīng)營主體并退耕還林。
（六）簽訂合同。產(chǎn)權(quán)明晰后，要嚴(yán)格依法簽訂書面承包合同，明確雙方資源管護(hù)、造林育林、森林防火、病蟲害防治等權(quán)利和義務(wù)。林地承包期限為70年，村級集體結(jié)合本地實際，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，承包經(jīng)營期限也可按照低于70年確定。承包期屆滿，可按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包?？h級林業(yè)主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村要加強(qiáng)對承包合同的規(guī)范管理。
（七）勘界發(fā)證?？h級人民政府在經(jīng)營主體落實后要及時組織勘界認(rèn)定，核實載明四至界線、林地面積、林種和樹種等相關(guān)因子。對審查合格的，由縣級以上人民政府（含縣級）按照規(guī)定程序為林地承包經(jīng)營權(quán)人核發(fā)或換發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證。要明確專門管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范林權(quán)證發(fā)證檔案管理。
（八）放活經(jīng)營權(quán)。在確保不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可根據(jù)市場需求和自然規(guī)律，依法自主決定經(jīng)營方向、經(jīng)營模式和經(jīng)營項目。鼓勵綜合利用森林資源，開展林下種植、養(yǎng)殖、采集和森林旅游等產(chǎn)業(yè)。鼓勵采取聯(lián)戶經(jīng)營、委托經(jīng)營及股份合作經(jīng)營等形式，促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動和森林資源的優(yōu)化配置。
（九）落實處置權(quán)。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法合理開發(fā)利用，發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)。林權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，縣級以上人民政府（含縣級）應(yīng)當(dāng)及時為林地承包經(jīng)營權(quán)人依法履行變更登記手續(xù)，核發(fā)林權(quán)證。
（十）保障收益權(quán)。林地經(jīng)營收益歸承包經(jīng)營權(quán)人所有。征收集體所有的林地，要依法足額向林地承包經(jīng)營權(quán)人支付相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)用，安排被征林地承包經(jīng)營權(quán)人的社會保障費(fèi)用。承包林地劃定為公益林的，應(yīng)當(dāng)給予林地承包經(jīng)營權(quán)人森林生態(tài)效益補(bǔ)償。嚴(yán)禁亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款。
三、逐步完善集體林權(quán)制度改革的政策措施
（十一）完善林木采伐管理機(jī)制。改革集體林采伐限額管理方式，簡化集體林采伐審批程序，建立和完善適應(yīng)家庭承包經(jīng)營體制的林木采伐管理新機(jī)制。
1、以區(qū)、縣（市）為單位編制集體林采伐規(guī)劃，確定年度采伐量，按山頭地塊落實到戶，有序安排和實施集體林采伐。
2、在森林采伐限額使用期內(nèi)和不突破總量的前提下，根據(jù)市場需求和林地承包經(jīng)營權(quán)人的實際需要，可以區(qū)、縣（市）為單位調(diào)串使用年度間采伐限額，對年度限額使用量實行備案制。
3、按照經(jīng)濟(jì)效益最大化的原則，集體商品林采伐年齡由林地承包經(jīng)營權(quán)人自行確定，只控制消耗蓄積，不對出材數(shù)量進(jìn)行控制。
4、按照生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧的原則，集體防護(hù)林更新采伐年齡按用材林的主伐年齡確定。
5、對于火燒木、病蟲害木和風(fēng)折木、雪折木、枯死木等災(zāi)害木的采伐清理，采伐限額單報單批。
6、集體林權(quán)制度改革后出現(xiàn)的森林經(jīng)營大戶，采伐限額單獨(dú)編制、單獨(dú)下達(dá)。
7、簡化林木采伐審批程序，承包經(jīng)營權(quán)人直接向區(qū)、縣（市）林業(yè)主管部門申請采伐。
（十二）規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)。在依法、自愿和有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途。集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)提前公示，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，收益應(yīng)納入農(nóng)村集體財務(wù)管理，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)。加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，充分發(fā)揮市場配置森林資源、資金、技術(shù)和人才等要素的作用，建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)和林產(chǎn)品交易平臺，保障森林資源資產(chǎn)合法、有序流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地。
（十三）加強(qiáng)林業(yè)社會化服務(wù)。加快建立以“管理、執(zhí)法、服務(wù)”為職能的新型林業(yè)行政管理體制，扶持發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織，引導(dǎo)發(fā)展林業(yè)行業(yè)協(xié)會等中介組織，充分發(fā)揮政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣和行業(yè)自律等作用。加強(qiáng)森林培育、林木采伐、病蟲害防治等技術(shù)服務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)工作，為廣大林農(nóng)提供全方位服務(wù)。
（十四）加大資金扶持力度。各級政府要建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，多渠道籌集公益林補(bǔ)償基金，逐步提高地方財政對森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立造林、撫育、保護(hù)和管理投入補(bǔ)貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種和沼氣建設(shè)給予補(bǔ)貼，對森林撫育、木本糧油、生物質(zhì)能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規(guī)范用途。各級政府要將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算。加強(qiáng)基層林業(yè)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)工作站經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算。森林防火、病蟲害防治以及林業(yè)行政執(zhí)法體系等方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要納入各級政府基本建設(shè)規(guī)劃，林區(qū)交通、供水、供電和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要依法納入相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)由各級財政承擔(dān)。金融部門要加大對林業(yè)建設(shè)的信貸支持力度，實行貼息貸款、增加長期貸款項目、放寬小額貸款條件等政策，允許林地承包經(jīng)營權(quán)人以林權(quán)抵押貸款。稅務(wù)部門要落實有關(guān)林業(yè)稅收優(yōu)惠政策，切實為集體林業(yè)發(fā)展降賦減壓，增加動力。
四、加強(qiáng)對集體林權(quán)制度改革的組織領(lǐng)導(dǎo)
（十五）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任。各級黨委、政府要把集體林權(quán)制度改革作為一項事關(guān)林業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)大局的戰(zhàn)略任務(wù)，擺上重要位置，精心組織、周密安排，因勢利導(dǎo)、扎實推進(jìn)。各級政府是集體林權(quán)制度改革的責(zé)任主體，要實行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，層層落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建立區(qū)縣（市）直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織實施、村組具體操作、部門協(xié)調(diào)服務(wù)的工作機(jī)制。集體林權(quán)制度改革涉及面廣、政策性強(qiáng)，各區(qū)、縣（市）要成立林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立推進(jìn)工作辦公室，抽調(diào)人員，組織力量，扎實開展工作；各有關(guān)部門要各司其職、密切配合、通力協(xié)作，積極參與改革，主動支持改革；各群眾團(tuán)體和社會組織要發(fā)揮各自作用，為推進(jìn)集體林權(quán)制度改革貢獻(xiàn)力量。
（十六）嚴(yán)肅紀(jì)律，確保穩(wěn)定。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，決不允許借改革之機(jī)，為本人和親友謀取私利。要加強(qiáng)森林資源管理工作，把保護(hù)森林資源安全、維護(hù)社會穩(wěn)定貫穿于集體林權(quán)制度改革工作的全過程。要深入集體林權(quán)制度改革第一線，及時發(fā)現(xiàn)和認(rèn)真研究工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，具體指導(dǎo)和幫助解決實際困難。要健全糾紛調(diào)處工作機(jī)制，妥善解決林權(quán)糾紛，及時化解矛盾，確保改革平穩(wěn)運(yùn)行。發(fā)生群體性上訪等嚴(yán)重問題的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各級紀(jì)檢監(jiān)察部門要加強(qiáng)對集體林權(quán)制度改革工作的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)行為。
（十七）加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，營造良好氛圍。要充分利用新聞媒體，廣泛宣傳集體林權(quán)制度改革的重大意義、方針政策、法律法規(guī)，國家和省、市的決策部署，各地的成功做法和經(jīng)驗，努力營造有利于集體林權(quán)制度改革的社會氛圍。