博爾塔拉蒙古自治州人民政府關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革工作的意見

博爾塔拉蒙古自治州人民政府關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革工作的意見
（博州政發(fā)〔2011〕56號）
各縣市人民政府，阿拉山口口岸管委會，賽里木湖風(fēng)景名勝區(qū)管委會，州人民政府各部門：
為深入貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）和自治區(qū)人民政府《關(guān)于開展集體林權(quán)制度改革工作的意見》（新政發(fā)〔2010〕118號）精神，全面推進(jìn)自治州集體林權(quán)制度改革，提出如下意見：
一、充分認(rèn)識加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的重要意義
改革開放以來，自治州認(rèn)真貫徹落實國家、自治區(qū)關(guān)于加快林業(yè)改革發(fā)展的一系列方針政策，集體林業(yè)得到長足發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境明顯改善，農(nóng)民林業(yè)收入穩(wěn)步增長。但是，集體林權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題仍然存在，制約著林業(yè)生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展。對此，自治區(qū)通過在伊犁州新源縣、塔城地區(qū)沙灣縣等5個縣市先行試點集體林權(quán)制度改革，取得了顯著效果。實踐證明，加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，是促進(jìn)農(nóng)民增收的重要舉措，是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強大動力。各縣（市、口岸）、各部門、各單位要從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略高度，正確把握國家、自治區(qū)對林業(yè)工作的新要求，充分認(rèn)識集體林權(quán)制度改革的重要意義，抓住新疆大建設(shè)、大開放、大發(fā)展和林業(yè)改革發(fā)展的新機(jī)遇，加大力度推進(jìn)改革，確保取得實效。
二、集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和實施范圍
㈠ 指導(dǎo)思想。
堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，全面貫徹落實中央林業(yè)工作會議、中央新疆工作座談會和自治區(qū)黨委七屆九次全委（擴(kuò)大）會議精神，以興林富民為宗旨，以明晰產(chǎn)權(quán)為核心，創(chuàng)新集體林經(jīng)營的體制機(jī)制，不斷優(yōu)化林業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，加快以防沙治沙為主的林業(yè)生態(tài)體系、以特色林果業(yè)為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和內(nèi)涵豐富的生態(tài)文化體系建設(shè)，全面提升可持續(xù)發(fā)展能力，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)自治州經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展和長治久安做出貢獻(xiàn)。
㈡ 基本原則。
1.堅持林權(quán)多元、統(tǒng)分結(jié)合的原則。堅持改革的基本方向，因地制宜采取多種方式明晰產(chǎn)權(quán)，集體經(jīng)營與承包到戶并存，不搞“一刀切”，確保改革符合實際。
2.堅持流轉(zhuǎn)有序、產(chǎn)權(quán)明晰的原則。各種林權(quán)落實方式都要做到權(quán)屬清楚、責(zé)任明確、經(jīng)營主體到位，促進(jìn)和保障林權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，落實經(jīng)營者的處置權(quán)。
3.堅持分配公正、收益共享的原則。集體林經(jīng)營收入、集體林權(quán)處置收益等來自林業(yè)的集體收入，要依法管理和分配使用，確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員公平享有。
4.堅持尊重民意、激發(fā)民力的原則。改革的方式方法、集體林經(jīng)營管理方式等，由農(nóng)民自主選擇，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動農(nóng)民參與改革和發(fā)展林業(yè)的積極性。
5.堅持利于管護(hù)、促進(jìn)發(fā)展的原則。注重實效，確保改革有利于加強林木管理和保護(hù)，有利于農(nóng)民增收，有利于森林資源增長，有利于集體林業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。
按照上述原則，在改革進(jìn)程中要正確處理好三個關(guān)系：一是既要充分保護(hù)好農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，又要充分考慮村集體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，調(diào)動農(nóng)民群眾和村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展林業(yè)的積極性；二是既要在集體林權(quán)制度改革內(nèi)容和形式的具體設(shè)計中，用解放的思想變革、變化、創(chuàng)新，又要注意與現(xiàn)行農(nóng)村土地經(jīng)營相銜接，在積極推進(jìn)改革中保持農(nóng)村社會穩(wěn)定；三是既要使農(nóng)民群眾和農(nóng)村集體通過集體林權(quán)制度改革得到實實在在的實惠和利益，又要注重保護(hù)和發(fā)展林業(yè)生態(tài)效益和生態(tài)功能，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)改善。
㈢ 總體目標(biāo)。
根據(jù)自治區(qū)的統(tǒng)一安排和部署，力爭2011年底前完成明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，完善政策，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的良性機(jī)制，實現(xiàn)資源增長、林業(yè)增效、農(nóng)民增收、生態(tài)改善的目標(biāo)。
㈣ 實施范圍。
農(nóng)村集體所有和國家所有依法由農(nóng)村集體使用的林地以及林地上的林木，均納入這次集體林權(quán)制度改革的范圍，包括人工用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、各種防護(hù)林及其林地和縣級以上人民政府確定的宜林地。要嚴(yán)格界定國有林和集體林權(quán)屬，不得將生態(tài)區(qū)位重要、具有重要生態(tài)價值的國有荒漠林和其他國有天然林納入集體林權(quán)制度改革范圍。權(quán)屬有爭議的集體林要積極調(diào)處，妥善解決爭議后落實經(jīng)營主體。
三、集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容
㈠ 明晰產(chǎn)權(quán)。
自治州集體林權(quán)制度改革以明晰產(chǎn)權(quán)為核心，明晰產(chǎn)權(quán)的重要標(biāo)志是確權(quán)發(fā)證。從實際出發(fā)，明晰產(chǎn)權(quán)可以采取多種方式。
1.經(jīng)濟(jì)林主要采取家庭承包方式明晰產(chǎn)權(quán)，也可由村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理。
2.農(nóng)田防護(hù)林、片林、“四旁”樹等按照“林隨地走”、“誰造誰有”的原則將林權(quán)落實到戶，也可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。
3.集體所有的宜林地采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式落實經(jīng)營主體，或者由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一組織開發(fā)后，再以適當(dāng)?shù)姆绞酱_定經(jīng)營主體；對造林難度大的宜林荒山荒地，可以由縣級以上林業(yè)主管部門會同有關(guān)部門按照國家、自治區(qū)、自治州優(yōu)惠政策確定有能力的單位或者個人開發(fā)經(jīng)營，但必須在規(guī)定的期限內(nèi)達(dá)到所要求的綠化標(biāo)準(zhǔn)。
4.產(chǎn)生不了經(jīng)濟(jì)效益、農(nóng)民和其他經(jīng)營主體不愿承包的公益林，仍由集體經(jīng)營管理，但必須確定管護(hù)主體、落實管護(hù)責(zé)任；為保障集體經(jīng)濟(jì)收入，依法經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，一些有經(jīng)濟(jì)效益的集體林也可以確權(quán)給村集體，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理，但要明確收益分配辦法，實行民主經(jīng)營管理。
5.過去已經(jīng)承包或者采取其他方式流轉(zhuǎn)的集體林地、林木，要進(jìn)行全面清理，凡程序合法、合同規(guī)范的，要予以維持；承包、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、合同不完善的，要依法完善；對承包、流轉(zhuǎn)不合法，群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，妥善處理。
林地使用權(quán)、林木所有權(quán)一經(jīng)明晰，要依法進(jìn)行勘界確權(quán)，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，確保林權(quán)登記內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符?？h市林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)明確專門的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)林權(quán)管理日常工作，建立林權(quán)登記動態(tài)網(wǎng)絡(luò)管理制度。
在非規(guī)劃林地上種植的林木，農(nóng)民和其他經(jīng)營主體要求核發(fā)林權(quán)證的，縣市林業(yè)主管部門核實林木所有權(quán)與土地使用權(quán)主體一致后，可以確權(quán)發(fā)證。
㈡ 完善政策。
在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，要圍繞放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)，進(jìn)一步完善落實林業(yè)政策，深化配套改革。
1.推進(jìn)林業(yè)分類經(jīng)營管理。放活商品林管理，農(nóng)民和其他商品林經(jīng)營者可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。強化公益林經(jīng)營，在不破壞生態(tài)功能的前提下，公益林經(jīng)營者可以依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)、發(fā)展森林旅游業(yè)等，提高公益林經(jīng)營收益。完善公益林補償制度，逐步將集體公益林納入國家和自治區(qū)森林生態(tài)效益補償范圍。
2.改革集體林木采伐管理。簡化采伐審批程序，做到簡便易行、公開透明。實行林木采伐分類管理，非規(guī)劃林地上林木不納入采伐限額管理，由經(jīng)營者自主采伐。推行采伐限額公示制度。推進(jìn)森林經(jīng)營方案的編制和實施，并依據(jù)森林經(jīng)營方案核定采伐限額。依照《森林法》規(guī)定，可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核發(fā)放采伐許可證的，縣級林業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦理。森林經(jīng)營者采伐林木時，可以由就近的林業(yè)工作站協(xié)助辦理林木采伐許可證。要對自治州現(xiàn)有林木采伐管理相關(guān)規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)清理，凡是依據(jù)不明確、制定主體不當(dāng)及超越職權(quán)范圍、與法律法規(guī)相抵觸的，要及時修訂或廢止。
3.建立集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。根據(jù)《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》和集體林權(quán)制度改革相關(guān)政策，在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可以依法對其擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件。林權(quán)流轉(zhuǎn)要有利于鞏固完善農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)，要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)公示，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財務(wù)管理，用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)。建立健全林地、林木流轉(zhuǎn)運行機(jī)制和相應(yīng)的制度，搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，依法規(guī)范，加強管理，保障公平交易。加強森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估隊伍建設(shè)，規(guī)范評估行為，維護(hù)交易各方的合法權(quán)益。
4.完善林業(yè)支持保護(hù)政策。結(jié)合實際，完善和落實林業(yè)各項投資、補貼、稅收優(yōu)惠制度，為林業(yè)建設(shè)提供有力保障。農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有，要依法保護(hù)，嚴(yán)禁非法侵害和亂收費、亂攤派。水利部門要按照總量控制、定額管理的原則，根據(jù)水資源規(guī)劃，認(rèn)真研究做好集體林權(quán)制度改革中的水資源配置工作，合理確定水價，保障集體林權(quán)改革后的林地用水需求。要認(rèn)真落實林業(yè)用水相關(guān)優(yōu)惠政策。
5.落實林業(yè)金融支持制度。按照《中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國家林業(yè)局關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕125號），結(jié)合我州實際，出臺具體實施辦法，爭取更加優(yōu)惠的政策，提高林業(yè)融資能力，拓寬林業(yè)投資渠道，增強金融對林業(yè)發(fā)展的服務(wù)能力。健全林權(quán)抵押貸款制度，積極開辦林權(quán)抵押貸款、林農(nóng)小額貸款和聯(lián)保貸款等業(yè)務(wù)，擴(kuò)大貸款規(guī)模。充分利用財政貼息政策，切實增加林業(yè)貼息貸款政策的覆蓋面。將林業(yè)保險納入農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)籌安排，通過保費補貼等必要的政策手段引導(dǎo)農(nóng)民積極參與保險，不斷擴(kuò)大林業(yè)投保面積，提高抵御災(zāi)害的能力，逐步建立林業(yè)政策性保險制度。
㈢ 強化服務(wù)。
加快構(gòu)建公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專業(yè)性服務(wù)和綜合性服務(wù)相協(xié)調(diào)的林業(yè)社會化服務(wù)體系。各級林業(yè)主管部門要適應(yīng)新的形勢，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，把工作重心轉(zhuǎn)移到政策指導(dǎo)、行政執(zhí)法、科技支撐、公共服務(wù)上來，增強服務(wù)意識，提高服務(wù)效率，為林業(yè)改革發(fā)展提供全方位服務(wù)。加強林業(yè)工作站建設(shè)，充分發(fā)揮其政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣等方面的作用。大力發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社等林業(yè)合作組織，支持林業(yè)專業(yè)合作社承擔(dān)林業(yè)重點建設(shè)項目，培育龍頭企業(yè)，促進(jìn)林業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營。鼓勵發(fā)展各類林業(yè)專業(yè)協(xié)會，加快森林資源評估、林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、森林經(jīng)營方案編制、林業(yè)科技服務(wù)和技術(shù)鑒定等中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，依法建立林地承包經(jīng)營調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)和規(guī)范各類林業(yè)中介組織健康發(fā)展。
加快林業(yè)信息化建設(shè)，構(gòu)建安全便捷的林業(yè)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，建立健全森林資源動態(tài)管理、林業(yè)有害生物防控、林權(quán)管理和流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及應(yīng)用平臺，逐步實現(xiàn)林業(yè)管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
承包集體林地，要簽訂書面承包合同，合同中要明確規(guī)定并落實承包方、發(fā)包方的造林育林、保護(hù)管理、森林防火、有害生物防治等責(zé)任，縣級林業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站要加強對承包合同的規(guī)范化管理。
四、集體林權(quán)制度改革的工作步驟
自治州集體林權(quán)制度改革從2011年3月起全面啟動，到2011年底基本完成主體改革任務(wù)，具體分以下階段進(jìn)行：
㈠ 組織準(zhǔn)備、宣傳發(fā)動、調(diào)查摸底、制定方案階段（2011年8月底前）。成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，并組建集體林權(quán)制度改革工作隊伍；召開動員大會，宣傳動員，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識；開展集體林權(quán)制度改革宣傳發(fā)動工作，通過多種形式，廣泛宣傳集體林權(quán)制度改革的意義、目的和有關(guān)政策法規(guī)，做到家喻戶曉，人人皆知；組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使參與實施改革的工作人員、基層干部熟悉和掌握集體林權(quán)制度改革有關(guān)政策、法律法規(guī)及實務(wù)操作。認(rèn)真組織開展集體林地、林木資源及權(quán)屬狀況的調(diào)查摸底工作，在全面摸清集體林資源及權(quán)屬狀況、充分了解農(nóng)民意愿和要求的基礎(chǔ)上，以村為單位制定切實可行的集體林權(quán)制度改革方案，依法經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，報縣市人民政府批準(zhǔn)實施。
㈡ 實地勘界、確權(quán)發(fā)證階段（2011年9月至10月）。按照“縣市直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施、村具體操作、有關(guān)部門搞好服務(wù)”的要求，建立完善工作機(jī)制，落實工作任務(wù)，精心組織開展方案的落實工作。根據(jù)集體林權(quán)制度改革方案，依法核實林地、林木權(quán)屬，勘定面積和四至，并將結(jié)果張榜公示。經(jīng)公示無異議的，簽訂合同，登記造冊，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證。確權(quán)發(fā)證完成后，要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村林權(quán)檔案，并確保其完整、準(zhǔn)確和安全。
㈢ 檢查驗收、總結(jié)完善階段（2011年11月至12月）。以縣市為單位，完成主體改革任務(wù)后，要進(jìn)行自檢自查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。在此基礎(chǔ)上逐級檢查驗收，總結(jié)經(jīng)驗，完善提高，鞏固成果。
五、切實加強對集體林權(quán)制度改革的組織領(lǐng)導(dǎo)
集體林權(quán)制度改革是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強，事關(guān)農(nóng)民切身利益和農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定，各縣市、各部門、各單位要高度重視，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。
㈠ 建立工作機(jī)制。各級政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都要成立集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革全過程的組織協(xié)調(diào)，處理改革中出現(xiàn)的重大問題。縣市集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，發(fā)展改革、財政、林業(yè)、水利、國土資源等部門領(lǐng)導(dǎo)為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在林業(yè)主管部門，辦公室主任由林業(yè)主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。要挑選業(yè)務(wù)精、政策水平高、工作能力強的工作人員作為骨干，充實到集體林權(quán)制度改革工作機(jī)構(gòu)中。
㈡ 明確工作責(zé)任。集體林權(quán)制度改革工作實行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，層層落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各級集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組及工作機(jī)構(gòu)要加強督導(dǎo)檢查，對工作開展好的部門、單位和個人予以表彰獎勵，對工作不認(rèn)真、不扎實的予以批評，并限期改正。要注重發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在集體林權(quán)制度改革中的作用。
㈢ 強化部門協(xié)作。各有關(guān)部門要積極參與改革，主動支持改革，發(fā)揮好管理和服務(wù)作用。工作中要相互支持、通力協(xié)作、形成合力。要加強上下級之間的信息溝通，出現(xiàn)重大問題要及時報告。
㈣ 落實工作經(jīng)費。集體林權(quán)制度改革任務(wù)艱巨，改革工作要有必要的經(jīng)費支持。自治州各級財政要統(tǒng)籌解決集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費，確保改革工作的順利推進(jìn)。要加強對資金使用的監(jiān)督管理，確保資金專款專用，并及時足額撥付到基層，補貼到工作第一線。
㈤ 嚴(yán)肅工作紀(jì)律。集體林權(quán)制度改革涉及廣大農(nóng)民的切身利益，要堅持公開、公平、公正，決不允許暗箱操作、以權(quán)謀私、損害群眾利益。黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和政策規(guī)定辦事。對改革中出現(xiàn)的違法亂紀(jì)行為，堅決嚴(yán)肅處理。各級人民政府及其林業(yè)主管部門要認(rèn)真接待群眾來信來訪，及時協(xié)調(diào)處理改革中出現(xiàn)的林木、林地權(quán)屬糾紛。對改革中出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，要及時解決。
二○一一年九月六日