國家發(fā)展改革委、農業(yè)部關于推進農業(yè)領域政府和社會資本合作的指導意見_全文

國家發(fā)展改革委、農業(yè)部關于推進農業(yè)領域政府和社會資本合作的指導意見
（發(fā)改農經[2016]2574號）
各?。▍^(qū)、市）發(fā)展改革委、農業(yè)（農牧、農機、畜牧、獸醫(yī)、農墾、漁業(yè)）廳（局、委、辦）、新疆生產建設兵團發(fā)展改革委、農業(yè)局：
農業(yè)承擔著保障國家糧食安全和重要農產品供給，促進農民增收的重要任務。深化農業(yè)投融資體制改革，加強農業(yè)領域政府與社會資本合作，對于多渠道增加農業(yè)投入，推動農業(yè)供給側結構性改革，促進農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。根據《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）等文件要求，現就推進農業(yè)領域政府和社會資本合作提出如下意見：
一、總體要求
（一）指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，以創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享發(fā)展理念為指導，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，健全配套政策體系，創(chuàng)新農業(yè)基礎設施建設投入體制機制，大力推進農業(yè)領域政府和社會資本合作（簡稱PPP），提升農業(yè)投資整體效率與效益，為加快農業(yè)現代化提供有力支撐。
（二）基本原則。
--政府引導，公益導向。各級政府做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、指導服務和市場監(jiān)管，加快從農業(yè)領域公共產品的直接“提供者”，向社會資本“合作者”和項目“監(jiān)管者”轉變。在明確政府職能的前提下，以增強農業(yè)農村基礎設施和公共服務供給能力為目標，積極引入社會資本合作，強化績效評價和項目監(jiān)管，實現公共利益最大化。
--市場運作，公平競爭。注重市場的資源配置功能，明確社會資本平等的市場主體地位，通過市場機制吸引社會資本合作。降低社會資本準入門檻，破除企業(yè)進入、退出農業(yè)基礎設施和公共服務領域的壁壘，營造寬松、規(guī)范的政策環(huán)境。
--因地制宜，試點先行。根據農業(yè)項目特點，通過合理約定，建立風險分擔和投資回報機制，確保社會資本投入回報，推進社會資本參與農業(yè)項目投融資、建設和管護。選擇重點領域、重點項目先行試點探索，及時總結經驗，完善相關政策，形成可復制、可推廣的合作模式。
二、重點領域與路徑
（一）重點領域。拓寬社會資本參與現代農業(yè)建設的領域和范圍，重點支持社會資本開展高標準農田、種子工程、現代漁港、農產品質量安全檢測及追溯體系、動植物保護等農業(yè)基礎設施建設和公共服務；引導社會資本參與農業(yè)廢棄物資源化利用、農業(yè)面源污染治理、規(guī)?；笮驼託?、農業(yè)資源環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展等項目；鼓勵社會資本參與現代農業(yè)示范區(qū)、農業(yè)物聯網與信息化、農產品批發(fā)市場、旅游休閑農業(yè)發(fā)展。
（二）明確規(guī)程。地方政府從當地經濟社會與現代農業(yè)發(fā)展需要出發(fā)，根據“十三五”全國農業(yè)現代化規(guī)劃，確定本地區(qū)政府和社會資本合作的重點領域及其模式。根據具體項目的性質和特點，由當地政府主管部門或其委托的相關單位作為PPP項目實施機構，負責項目的準備及實施?？茖W界定政府與社會資本的權利職責，規(guī)范項目投資管理和實施程序，明確操作規(guī)則與機制。鼓勵地方政府采用資本金注入的方式投資農業(yè)領域PPP項目，并明確出資人代表，參與項目準備及實施工作。
（三）合作責任。地方政府主導推動開展工作，建立農業(yè)領域PPP項目建設的部門協調推進機制，強化政策指導與服務；積極推進體制機制創(chuàng)新與政策創(chuàng)設，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。各類符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經營主體均享有依法依規(guī)平等參與的權利；開展合作后要進一步依法完善企業(yè)法人治理結構，不斷增強法制意識和履約能力，提升運營效率。
三、項目管理
（一）項目儲備。各地發(fā)展改革部門會同農業(yè)部門，對重大農業(yè)項目進行分類匯總，在投資項目在線審批監(jiān)管平臺（重大建設項目庫）基礎上，建立本地區(qū)農業(yè)PPP項目儲備庫，建立貫通各地區(qū)、各部門的農業(yè)PPP項目信息平臺。入庫情況作為安排政府投資、確定與調整價格、發(fā)行企業(yè)債券及享受專項優(yōu)惠政策的重要依據。
（二）審批流程。各地發(fā)展改革部門、農業(yè)部門會同相關部門建立農業(yè)PPP項目實施方案聯評聯審機制，對提出申請的農業(yè)建設項目從項目建設必要性、PPP模式適用性、價格合理性等方面進行審查，必要時組織相關專家進行評議或委托第三方專業(yè)機構出具評估意見。一般性政府投資項目，其PPP實施方案可結合可研報告審批一并審查審批；實行核準制或備案制的企業(yè)投資項目，在完成核準或備案后，實施機構依據相關要求完善和確定PPP實施方案，再進行審查審批。通過實施方案審查的項目，可以開展下一步工作；按規(guī)定需報當地政府批準的，在當地政府批準后開展下一步工作。
（三）合作伙伴選擇。嚴格依據《招標投標法》、《政府采購法》相關法律法規(guī)，采取公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種形式，擇優(yōu)選擇具有相應運營管理經驗、專業(yè)水平、投融資能力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴，組織項目實施。社會資本方遴選結果要及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。社會資本方可依法設立項目公司。政府指定了出資人代表的，項目公司由政府出資人代表與社會資本方共同成立。
（四）加強項目監(jiān)管。政府及其部門應根據PPP項目合同及有關規(guī)定，建立項目全生命周期管理機制，實行全過程管理。加強可行性研究、招標投標、合同簽訂、項目建設和運營等方面的全程監(jiān)督，監(jiān)督內容包括項目公司或社會資本方履行PPP項目建設責任等，確保項目建設質量。提升項目管理水平，切實做好項目分類管理、動態(tài)監(jiān)測、及時更新等各項工作。
（五）開展績效評價。鼓勵引進第三方評價機構，制定PPP項目績效評價方案，對項目建設運營質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價?？冃гu價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。項目移交完成之后，適時開展項目后評價工作，評價結果及時反饋給項目利益相關方，并按有關規(guī)定公開。
（六）規(guī)范退出程序。項目建設過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續(xù)運行。政府和社會資本合作期滿后，按照合同約定，妥善做好項目移交。積極構建多元化退出機制，為社會資本提供規(guī)范化、市場化的退出方式。
四、政策支持
（一）加強政府農業(yè)投資引導。轉變政府農業(yè)投入方式，積極探索通過投資補助、資本金注入等方式支持農業(yè)PPP項目，強化政府投資的撬動和引導作用。對同類農業(yè)項目，在同等條件下中央投資按照有關管理辦法和程序要求，積極支持引入社會資本的PPP項目。使用各類政府投資的農業(yè)基礎設施PPP項目，應納入三年滾動政府投資計劃。
（二）加快農村集體產權制度改革。著力推進農村集體資產清產核資、確權到戶和股份合作制改革。對已建成的重大農業(yè)基礎設施開展確權試點，政府投資形成的資產歸農村集體經濟組織成員集體所有，社會資本投資的資產歸投資者所有。建立健全農村產權流轉交易市場，引導農村土地、集體資產及農業(yè)設施等產權規(guī)范流轉交易。開展經營性集體資產折股量化到戶試點，探索農村基礎設施集體所有和發(fā)展股份合作經營的有效實現形式。
（三）創(chuàng)新金融服務與支持方式。著力提高農業(yè)PPP項目投融資效率，鼓勵金融機構通過債權、股權、資產支持計劃等多種方式，支持農業(yè)PPP項目。鼓勵金融機構加大金融產品和服務創(chuàng)新力度，開展投貸聯動、投貸保貼一體化等投融資模式試點；探索以項目預期收益或整體資產用作貸款抵（質）押擔保。
（四）建立合理投資回報機制。積極探索優(yōu)化準公益性與公益性農業(yè)項目的多種付費模式。采取資本金注入、直接投資、投資補助、貸款貼息等多種方式，實現社會資本的合理投資回報。完善農業(yè)基礎設施使用價格制定與調整機制，合理確定價格收費標準。
（五）完善風險防控和分擔機制。建立分工明確的風險防控機制，政府負責防范和化解政策風險，項目公司或社會資本方承擔工程建設成本、質量、進度等風險，自然災害等不可抗力風險由政府和社會資本共同承擔。逐步建立完善全生命周期風險防控與識別體系，鼓勵保險機構根據項目建設、運營的需求開發(fā)相應保險產品。加快完善農業(yè)生產經營保險，探索開展特色優(yōu)勢農產品價格指數保險，以及貸款保證保險和信用保險等業(yè)務。鼓勵有條件的地方對設施農業(yè)、農機具等保險保費予以補貼。
（六）保障項目用地需要。加強耕地資源的保護與利用，各地要在土地利用總體規(guī)劃中統籌考慮項目建設需要。鼓勵社會資本通過整理復墾增加耕地面積，落實耕地占補平衡，合理安排項目建設用地供給。
五、試點示范
（一）確定試點示范領域。鼓勵各地圍繞重點領域，選擇適合當地特點、對農業(yè)發(fā)展有示范帶動作用、需求長期穩(wěn)定的農業(yè)基礎設施建設和公共服務項目開展試點，探索合作機制。
（二）抓好試點示范關鍵環(huán)節(jié)。地方政府要加強對試點項目實施必要性、可行性和具體操作模式的論證，明確項目實施主體和責任，建立合理的投資回報和風險分擔機制，構建高效的監(jiān)管模式。
（三）做好試點項目評價總結。及時做好試點項目后評價和績效評價，總結成功經驗，形成可復制模式，逐步推廣。試點情況要及時報送國家發(fā)展改革委、農業(yè)部。
六、組織保障
（一）加強組織領導。各地要切實提高認識，把農業(yè)領域政府與社會資本合作作為創(chuàng)新農業(yè)投融資機制的一項重要任務來抓。各級發(fā)改、農業(yè)等部門要明確各自職責分工，抓好工作部署，落實工作責任，及時研究解決合作項目建設運行中的重大問題。各地要依據當地實際情況制定實施細則，并抄送國家發(fā)展改革委與農業(yè)部。
（二）優(yōu)化政策環(huán)境。各地要細化落實各項扶持政策，切實為社會資本進入農業(yè)領域創(chuàng)造公平有序的市場環(huán)境和保障有力的政策支持體系。切實加大對農業(yè)投入力度，加快涉農投資整合，強化農業(yè)領域信用體系建設，優(yōu)化投資環(huán)境。根據項目實施情況，探索創(chuàng)設適合區(qū)域特點的具體政策，進一步提高社會資本進入農業(yè)領域的積極性。
（三）加強宣傳引導。積極宣傳引導社會資本參與農業(yè)領域項目建設，為相關責任主體和實施主體做好政策解釋。認真總結試點經驗與典型案例，營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍，推動農業(yè)領域政府與社會資本合作。
國家發(fā)展改革委
農業(yè)部
2016年12月6日