“十三五”全國城鎮(zhèn) 生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃

　　前言

　　為貫徹落實《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，指導(dǎo)各地推進城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)，國家發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織編制了《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》(簡稱《規(guī)劃》)。規(guī)劃范圍包括全國(港澳臺地區(qū)除外)所有設(shè)市城市、縣城及建制鎮(zhèn)。

　　規(guī)劃期限：2016-2020年。

　　城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施是城鎮(zhèn)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施，是人民安全健康生活的重要保障?！笆濉币詠恚趪鴦?wù)院相關(guān)部門和地方各級人民政府的大力推動下，各地加大資金投入，城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理工作取得了重大進展，垃圾收運體系日趨完善，處理設(shè)施數(shù)量和能力快速增長，生活垃圾無害化處理率顯著提高。截至2015年，全國設(shè)市城市和縣城生活垃圾無害化處理能力達到75.8萬噸/日，比2010年增加30.1萬噸/日，生活垃圾無害化處理率達到90.2%，其中設(shè)市城市94.1%，縣城79.0%，超額完成“十二五”規(guī)劃確定的無害化處理率目標。但同時也應(yīng)看到，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和人民生活水平日益提高，我國城鎮(zhèn)生活垃圾清運量仍在快速增長，生活垃圾無害化處理能力和水平仍相對不足，大部分建制鎮(zhèn)的生活垃圾難以實現(xiàn)無害化處理，垃圾回收利用率有待提高。為此，“十三五”期間應(yīng)按照公共服務(wù)均等化的要求，繼續(xù)加大生活垃圾無害化處理能力建設(shè)，提升運營管理水平，拓展服務(wù)范圍，加快垃圾收運處理領(lǐng)域的市場化進程，推進生活垃圾源頭分類，提高資源化利用水平，最終實現(xiàn)垃圾的減量化、資源化和無害化。

　　一、總體要求

　　(一)指導(dǎo)思想

　　深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為指導(dǎo)，按照生態(tài)文明建設(shè)總體要求，加快推進城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)，提升運營管理水平，推動生活垃圾分類，促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，為不斷改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，提升生態(tài)文明建設(shè)水平奠定良好基礎(chǔ)。

　　(二)基本原則

　　統(tǒng)籌規(guī)劃，拓展范圍。合理規(guī)劃設(shè)施建設(shè)，在設(shè)市城市和縣城重點布局處理設(shè)施，推動共建共享。統(tǒng)籌建設(shè)城市、縣城、建制鎮(zhèn)的生活垃圾收運體系，將生活垃圾無害化處理能力覆蓋到建制鎮(zhèn)。

　　因地制宜，強化監(jiān)管。針對不同地區(qū)實際情況，提前規(guī)劃、科學(xué)論證，選擇先進適用技術(shù)，減少原生垃圾填埋量，加大生活垃圾處理設(shè)施污染防治和改造升級力度，加強運營管理和監(jiān)督，保障處理設(shè)施安全、達標、穩(wěn)定運行。

　　分類回收，促進利用。積極推動生活垃圾分類，因地制宜制定分類辦法，完善體制機制，建立分類投放、回收、運輸、處理相銜接的全過程管理體系，促進生活垃圾回收網(wǎng)絡(luò)與再生資源回收網(wǎng)絡(luò)銜接，實現(xiàn)源頭減量和資源的最大化利用。

　　創(chuàng)新驅(qū)動，多元協(xié)同。大力推行PPP、特許經(jīng)營和環(huán)境污染第三方治理等模式，鼓勵各類社會資本積極參與城鎮(zhèn)垃圾無害化處理設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營。以科技創(chuàng)新為動力，不斷提高生活垃圾減量化、資源化和無害化處理水平。

　　(三)主要目標

　　——到2020年底，直轄市、計劃單列市和省會城市(建成區(qū))生活垃圾無害化處理率達到100%;其他設(shè)市城市生活垃圾無害化處理率達到95%以上，縣城(建成區(qū))生活垃圾無害化處理率達到80%以上，建制鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達到70%以上，特殊困難地區(qū)可適當(dāng)放寬。

　　——到2020年底，具備條件的直轄市、計劃單列市和省會城市(建成區(qū))實現(xiàn)原生垃圾“零填埋”，建制鎮(zhèn)實現(xiàn)生活垃圾無害化處理能力全覆蓋。

　　——到2020年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達到60%以上。

　　——到2020年底，直轄市、計劃單列市和省會城市生活垃圾得到有效分類;生活垃圾回收利用率達到35%以上，城市基本建立餐廚垃圾回收和再生利用體系。

　　——到2020年底，建立較為完善的城鎮(zhèn)生活垃圾處理監(jiān)管體系。

　　二、主要任務(wù)

　　(一)加快處理設(shè)施建設(shè)

　　1.建設(shè)任務(wù)。合理布局生活垃圾處理設(shè)施，尚不具備處理能力的設(shè)市城市和縣城要在2018年前具備無害化處理能力。建制鎮(zhèn)產(chǎn)生的生活垃圾就近納入縣級或市級垃圾處理設(shè)施集中處理，原則上建制鎮(zhèn)不單獨建設(shè)處理設(shè)施(距離縣市較遠的建制鎮(zhèn)可視具體情況另行考慮)。加快現(xiàn)有設(shè)施的改造升級，逐步縮小地區(qū)間生活垃圾處理水平差距，加快建立與生活垃圾分類銜接的無害化處理設(shè)施。

　　“十三五”期間，全國規(guī)劃新增生活垃圾無害化處理能力50.97萬噸/日(包含“十二五”續(xù)建12.9萬噸/日)，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的比例達到50%，東部地區(qū)達到60%。

　　2.建設(shè)要求。堅持資源化優(yōu)先，因地制宜選擇安全可靠、先進環(huán)保、省地節(jié)能、經(jīng)濟適用的處理技術(shù)，嚴格按照相關(guān)建設(shè)、技術(shù)和環(huán)保標準進行設(shè)施建設(shè)，配備完善的污染控制及監(jiān)控設(shè)施。對不達標設(shè)施，盡快開展技術(shù)改造或關(guān)停。

　　經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和土地資源短缺、人口基數(shù)大的城市，優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)，減少原生垃圾填埋量。建設(shè)焚燒處理設(shè)施的同時要考慮垃圾焚燒殘渣、飛灰處理處置設(shè)施的配套。鼓勵相鄰地區(qū)通過區(qū)域共建共享等方式建設(shè)焚燒殘渣、飛灰集中處理處置設(shè)施。衛(wèi)生填埋處理技術(shù)作為生活垃圾的最終處置方式，是各地必須具備的保障手段，重點用于填埋焚燒殘渣和達到豁免條件的飛灰以及應(yīng)急使用，剩余庫容宜滿足該地區(qū)10年以上的垃圾焚燒殘渣及生活垃圾填埋處理要求。不鼓勵建設(shè)處理規(guī)模小于300噸/日的焚燒處理設(shè)施和庫容小于50萬立方米的填埋設(shè)施。滲濾液處理設(shè)施要與垃圾處理設(shè)施同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用，也可考慮與當(dāng)?shù)匚鬯幚韽S協(xié)同處置。在充分論證的基礎(chǔ)上，按照《生活垃圾處理技術(shù)指南》的要求，條件具備的地區(qū)，可開展水泥窯協(xié)同處理、飛灰減量化、分類后有機垃圾生物處理等試點示范。

　　(二)完善垃圾收運體系

　　1.建設(shè)任務(wù)。城市建成區(qū)應(yīng)實現(xiàn)生活垃圾全收集，建制鎮(zhèn)應(yīng)建立完善的生活垃圾收運系統(tǒng)，交通便利、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要通過以城帶鄉(xiāng)等多種渠道進一步擴大生活垃圾收集覆蓋面，加大收集力度。建立與生活垃圾分類、回收利用和無害化處理等相銜接的收運體系。結(jié)合垃圾分類工作的開展，積極構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+資源回收”新模式，打通生活垃圾回收網(wǎng)絡(luò)與再生資源回收網(wǎng)絡(luò)通道，整合回收隊伍和設(shè)施，實現(xiàn)“兩網(wǎng)融合”?！笆濉逼陂g，新增收運能力44.22萬噸/日。

　　2.建設(shè)要求。統(tǒng)籌布局生活垃圾轉(zhuǎn)運站，淘汰敞開式收運設(shè)施，減少生活垃圾收運過程中的二次污染。加強生活垃圾轉(zhuǎn)運站升級改造，在城市建成區(qū)推廣密閉壓縮式收運方式，大中型城市要在“十三五”期間全部實現(xiàn)密閉化收運。

　　特大城市和大城市要按標準建設(shè)與處理設(shè)施相配套的大中型垃圾轉(zhuǎn)運站，按照轉(zhuǎn)運量與運輸距離合理配置收運車輛，鼓勵區(qū)域內(nèi)車輛統(tǒng)籌，可考慮采用第三方外包方式運輸。建制鎮(zhèn)要根據(jù)地區(qū)人口、垃圾產(chǎn)生情況以及收集頻次合理配備垃圾收運設(shè)施。研究運用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)探索路線優(yōu)化、成本合理、高效環(huán)保的收運新模式。開展生活垃圾分類的城市，應(yīng)配備滿足分類品種需求、密封性好、標識明顯、節(jié)能環(huán)保的專用收運車輛，有效保障城市生活垃圾的分類收集和運輸。

　　(三)加大存量治理力度

　　1.建設(shè)任務(wù)。對因歷史原因形成的非正規(guī)生活垃圾堆放點、不達標生活垃圾處理設(shè)施以及庫容飽和的填埋場進行治理，使其達到標準規(guī)范要求。非正規(guī)生活垃圾堆放點整治，要在環(huán)境評估的基礎(chǔ)上，優(yōu)先開展水源地、城鄉(xiāng)結(jié)合部等重點區(qū)域的治理工作。對于滲濾液處理不達標的生活垃圾處理設(shè)施，要盡快開展改造工作，未建滲濾液處理設(shè)施的要在兩年內(nèi)完成建設(shè);對具有填埋氣體收集利用價值的填埋場，開展填埋氣體收集利用及再處理工作;對于庫容飽和的填埋處理設(shè)施，應(yīng)按照相關(guān)要求規(guī)范封場。在確保安全環(huán)保的前提下，可考慮對庫容飽和的填埋場土地開展復(fù)合利用?！笆濉逼陂g，預(yù)計實施存量治理項目803個。

　　2.建設(shè)要求。非正規(guī)生活垃圾堆放點的治理，應(yīng)結(jié)合其規(guī)模、設(shè)施狀況、場址地質(zhì)構(gòu)造、周邊環(huán)境條件、修復(fù)后用途等，因地制宜制定治理方案，對堆體整形、填埋氣收集與處理、封場覆蓋、地表水控制、滲濾液收集處理和其他附屬工程等提出措施。在不達標處理設(shè)施的升級改造和庫容飽和的垃圾填埋場封場過程中，應(yīng)設(shè)置有效的滲濾液收集導(dǎo)排設(shè)施，并及時收集利用填埋氣，減少溫室氣體排放。

　　(四)推進餐廚垃圾資源化利用與無害化處理

　　1.建設(shè)任務(wù)。繼續(xù)推進餐廚垃圾無害化處理和資源化利用能力建設(shè)，根據(jù)各地餐廚垃圾產(chǎn)生量及分布等因素，統(tǒng)籌安排、科學(xué)布局，鼓勵使用餐廚垃圾生產(chǎn)油脂、沼氣、有機肥、土壤改良劑、飼料添加劑等。鼓勵餐廚垃圾與其他有機可降解垃圾聯(lián)合處理。到“十三五”末，力爭新增餐廚垃圾處理能力3.44萬噸/日，城市基本建立餐廚垃圾回收和再生利用體系。

　　2.建設(shè)要求。根據(jù)當(dāng)?shù)夭蛷N垃圾產(chǎn)生規(guī)模、組分和理化性質(zhì)，科學(xué)選擇成熟可靠的處理工藝路線和技術(shù)設(shè)備，可選擇肥料化、飼料化(飼料添加劑)、能源化等工藝，工藝選擇須符合《餐廚垃圾處理技術(shù)規(guī)范》等要求。建立臺賬登記制度，提高餐廚垃圾集中收集率和收運體系覆蓋率。按規(guī)定及時收運餐廚垃圾，防止餐廚垃圾收運過程產(chǎn)生環(huán)境污染。強化產(chǎn)品應(yīng)用管控，加強對餐廚垃圾資源化利用產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管和流向監(jiān)控，嚴格規(guī)范餐廚垃圾肥料化和飼料化產(chǎn)品的銷售、使用。

　　(五)推行生活垃圾分類

　　1.建設(shè)任務(wù)。大力推動生活垃圾分類，結(jié)合各地實際，合理確定垃圾分類范圍、品種、要求、方法、收運方式，形成統(tǒng)一完整、協(xié)同高效的垃圾分類收集、運輸、資源化利用和終端處置的全過程管理體系。科學(xué)設(shè)定垃圾分類類別，鼓勵對廚余等易腐垃圾進行單獨分類。完善垃圾分類與再生資源回收投放點，建立分類回收與廢舊物資回收相結(jié)合的管理和運作模式。

　　2.建設(shè)要求。開展垃圾分類的城市要結(jié)合現(xiàn)有終端處理設(shè)施，確定切實可行的生活垃圾分類方法，按照先易后難、循序漸進的原則大力推進。垃圾分類設(shè)施要與回收利用、收集運輸、處理處置系統(tǒng)銜接匹配。廚余等易腐垃圾宜采用生物處理技術(shù)。整合生活垃圾回收網(wǎng)絡(luò)與再生資源回收網(wǎng)絡(luò)，加強對低價值可回收物回收利用企業(yè)的政策扶持，促進垃圾分類從粗分到細分的提升，達到生活垃圾減量、再生資源增量的目的。

　　(六)加強監(jiān)管能力建設(shè)

　　1.建設(shè)任務(wù)。應(yīng)充分利用數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)和市政公用設(shè)施監(jiān)管系統(tǒng)，完善生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運營和排放監(jiān)管體系。加強對生活垃圾焚燒處理設(shè)施主要污染物的在線監(jiān)控，監(jiān)控頻次和要求要嚴格按照國家標準規(guī)范執(zhí)行。

　　2.建設(shè)要求。加強城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)和運營信息統(tǒng)計。重點推進對焚燒廠主要設(shè)施運行狀況等的實時監(jiān)控。加強對焚燒設(shè)施煙氣排放情況、焚燒飛灰處置達標情況、衛(wèi)生填埋場滲濾液滲漏情況、填埋氣體排放情況的監(jiān)測以及填埋場監(jiān)測井的管理和維護。

　　三、投資估算和資金籌措

　　(一)投資估算

　　“十三五”期間全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)總投資約2518.4億元。其中，無害化處理設(shè)施建設(shè)投資1699.3億元，收運轉(zhuǎn)運體系建設(shè)投資257.8億元，餐廚垃圾專項工程投資183.5億元，存量整治工程投資241.4億元，垃圾分類示范工程投資94.1億元，監(jiān)管體系建設(shè)投資42.3億元。

　　(二)資金籌措

　　切實落實地方各級人民政府主體責(zé)任，加大投入力度，建立穩(wěn)定的資金渠道，確保完成規(guī)劃確定的各項建設(shè)任務(wù)。同時，積極引導(dǎo)并鼓勵各類社會資本參與垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，國家將根據(jù)規(guī)劃任務(wù)和建設(shè)重點，繼續(xù)對設(shè)施建設(shè)予以適當(dāng)支持，重點支持采用焚燒等資源化處理技術(shù)的設(shè)施和貧困地區(qū)處理設(shè)施建設(shè)。對暫未引入市場機制運作的城鎮(zhèn)垃圾處理設(shè)施，要進行政策扶持、投資引導(dǎo)、適度補貼，保障設(shè)施的建設(shè)和運營。

　　四、保障措施

　　(一)完善法規(guī)標準

　　建立健全生活垃圾處理相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)標準體系。研究完善城鎮(zhèn)生活垃圾處理統(tǒng)計指標體系。研究提出垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)項目環(huán)境社會風(fēng)險防范與化解工作指南，做好防范和化解社會風(fēng)險工作。研究制定餐廚垃圾資源化利用條例。制定生活垃圾分類目錄和細則，完善生活垃圾分類、回收利用、收集運輸、設(shè)施建設(shè)等相關(guān)標準和規(guī)范。

　　(二)加大政策支持

　　完善垃圾處理收費制度。各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，合理確定收費標準，有條件的地區(qū)收費標準應(yīng)覆蓋垃圾收集、清運及處理處置成本。積極探索計量化、差別化收費方式。落實對垃圾處理相關(guān)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。加強生活垃圾處理設(shè)施和監(jiān)測設(shè)施運行的經(jīng)費保障，征收的生活垃圾處理費全部專項用于生活垃圾處理設(shè)施和監(jiān)測設(shè)施的建設(shè)和運營，在征收的處理費無法滿足處理和監(jiān)測設(shè)施正常運行時，地方政府要積極采取措施適當(dāng)補償。各地要對生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的規(guī)模、布局和用地進行統(tǒng)籌安排并組織編制專項規(guī)劃，納入土地利用總體規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃。

　　(三)建立多元機制

　　加快生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、社會化運作，建立多元化投入機制。完善以公共財政為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)垃圾處理設(shè)施建設(shè)投資體制，逐步形成“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的多元化投資機制。鼓勵跨地區(qū)、跨部門的合作，培育和發(fā)展專業(yè)化、規(guī)?；睦幚砥髽I(yè)，進一步完善市場準入制度。加快政府和社會資本合作(PPP)模式在生活垃圾處理領(lǐng)域的應(yīng)用。

　　(四)強化創(chuàng)新引領(lǐng)

　　把生活垃圾處理技術(shù)納入國家相關(guān)科技支撐計劃，加強對垃圾資源化利用、分類處理、清潔焚燒、二噁英控制、飛灰安全處置等關(guān)鍵性技術(shù)和標準的研究。加快生活垃圾處理技術(shù)創(chuàng)新、示范和推廣應(yīng)用，組織實施關(guān)鍵技術(shù)與設(shè)備研發(fā)及關(guān)鍵裝備產(chǎn)業(yè)化示范工程。加快利用先進適用技術(shù)改造現(xiàn)有生活垃圾處理設(shè)施，積極推廣“互聯(lián)網(wǎng)+資源回收”等新模式。圍繞生活垃圾處理和監(jiān)測設(shè)施的建設(shè)、運營管理，加強專業(yè)技術(shù)人才、管理人才建設(shè)培養(yǎng)，大力發(fā)展職業(yè)教育和崗前、崗中職業(yè)培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的文化水平和職業(yè)技能水平。

　　(五)加強宣傳引導(dǎo)

　　綜合運用傳統(tǒng)媒體和新媒體手段，搭建多層次多方位的信息渠道，大力宣傳城鎮(zhèn)生活垃圾處理的各項政策措施及其成效，及時全面客觀報道有關(guān)信息，形成有利于推進城鎮(zhèn)生活垃圾處理工作的輿論氛圍。積極開展多種形式的宣傳教育，倡導(dǎo)綠色健康的生活方式，普及垃圾分類的科學(xué)知識，推進生活垃圾分類和回收利用，引導(dǎo)全民樹立“垃圾減量從我做起、垃圾管理人人有責(zé)”的觀念。強化國民教育，著力提高全體學(xué)生的垃圾分類和資源環(huán)境意識。

　　(六)強化監(jiān)督管理

　　落實黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法，提高地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識。強化垃圾處理設(shè)施運行監(jiān)管，對故意編造、篡改排污數(shù)據(jù)的違法企業(yè)，依法加大處罰力度。推動垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運營信息公開，垃圾處理設(shè)施運營單位應(yīng)依法向社會公開主要污染物名稱和排放濃度等信息，制定應(yīng)急預(yù)案，有效應(yīng)對設(shè)施故障等突發(fā)事件。對垃圾滲濾液、焚燒煙氣等監(jiān)測不達標的處理設(shè)施，依法及時關(guān)停整頓。嚴格按照危險廢物管理制度要求，加強對飛灰產(chǎn)生、利用和處置的執(zhí)法監(jiān)管。加強公眾監(jiān)督，完善公眾參與和政府決策機制，健全居民訴求表達、受理調(diào)查和解決回復(fù)等機制。

　　五、規(guī)劃組織實施

　　城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)工作由省級人民政府負總責(zé)，市、縣級人民政府負責(zé)具體實施。各省(區(qū)、市)和計劃單列市人民政府要制定本地區(qū)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，對所屬城市人民政府實行目標責(zé)任制管理，加強監(jiān)督指導(dǎo)。要將《規(guī)劃》執(zhí)行情況作為市、縣級人民政府目標責(zé)任考核和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價的重要內(nèi)容。重點流域有關(guān)省(區(qū)、市)和計劃單列市人民政府有關(guān)部門在《規(guī)劃》實施過程中要加強與《“十三五”重點流域水環(huán)境綜合治理建設(shè)規(guī)劃》銜接。

　　有關(guān)部門要各司其職，加強協(xié)調(diào)、密切配合，共同研究制定有利于《規(guī)劃》執(zhí)行的相關(guān)政策和措施。發(fā)展改革委將繼續(xù)安排城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)專項中央預(yù)算內(nèi)投資支持設(shè)施建設(shè)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將對各地實施《規(guī)劃》加強指導(dǎo)。發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將加強對《規(guī)劃》實施情況的評估和監(jiān)督檢查，推動規(guī)劃各項任務(wù)順利實施。

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