最高人民法院關(guān)于訴商業(yè)銀行行政處罰案件的適格被告問題的答復_全文

最高人民法院關(guān)于訴商業(yè)銀行行政處罰案件的適格被告問題的答復
（[2003]行他字第11號）
北京市高級人民法院：
你院京高法[2003]191號《關(guān)于當事人不服商業(yè)銀行行政處罰提起行政訴訟，應如何確定被告的請示》收悉，經(jīng)研究，答復如下：
根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》第十二條和《支付結(jié)算辦法》第二百三十九條的規(guī)定，商業(yè)銀行受中國人民銀行的委托行使行政處罰權(quán)，當事人不服商業(yè)銀行行政處罰提起行政訴訟的，應當以委托商業(yè)銀行行使行政處罰權(quán)的中國人民銀行分支機構(gòu)為被告。
此復
2003年8月8日
附：
北京市高級人民法院關(guān)于當事人不服商業(yè)銀行
行政處罰提起行政訴訟，應如何確定被告的請示
（京高法[2003]191號）
最高人民法院：
近日，我院分別受理了北京達明偉業(yè)經(jīng)貿(mào)有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛上訴案、北京思曼百浪工貿(mào)有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛上訴案，該兩起案件均涉及當事人對商業(yè)銀行實施的行政處罰不服而提起行政訴訟，應如何確定被告的問題，特向你院請示。
一、基本案情
（一）北京達明偉業(yè)經(jīng)貿(mào)有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛案
北京達明偉業(yè)經(jīng)貿(mào)有限公司（以下簡稱達明偉業(yè)公司）訴稱，2000年公司成立后，在中國建設銀行石景山支行（以下簡稱石景山支行）開設一賬號。2001年11月23日，達明偉業(yè)公司在該賬號還有43萬元的情況下，開出一張40萬元的轉(zhuǎn)賬支票。石景山支行認為達明偉業(yè)公司開出的是一張空頭支票，于2001年11月26日以開出的支票印簽不符為由，依據(jù)《票據(jù)管理辦法》、《支付結(jié)算辦法》作出行政處罰，強行從達明偉業(yè)公司賬戶上劃走20000元。達明偉業(yè)公司認為石景山支行行政處罰的權(quán)力來源于中國人民銀行的行政委托，以中國人民銀行為被告提起行政訴訟，請求人民法院判決撤銷石景山支行作出的行政處罰。一審法院裁定不予受理，達明偉業(yè)公司不服裁定，向我院提起上訴。
（二）北京思曼百浪工貿(mào)有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛上訴案
北京思曼百浪工貿(mào)有限公司（以下簡稱思曼百浪公司）訴稱，自己開辦的新街口電訊器材營業(yè)廳自2000年始便在北京市商業(yè)銀行股份有限公司新街口支行（以下簡稱新街口支行）開設賬戶，進行款項往來中的結(jié)算業(yè)務。2001年11月30日，思曼百浪公司因業(yè)務需要，簽發(fā)收款人為孫云才，票面金額為人民幣32000元，號碼為526744的轉(zhuǎn)賬支票一張。由于出票時較為匆忙，導致該支票上的財務專用章部分重影。2001年12月3日，新街口支行以印簽不符為由，依據(jù)《票據(jù)管理辦法》、《支付結(jié)算辦法》對思曼百浪公司處以支票票面金額5％的罰款，出具該行印制的“特種支票借方傳票”為載體的書面罰款憑證，并從賬戶上強行劃走罰款。思曼百浪公司認為新街口支行行政處罰的權(quán)力來源于中國人民銀行的行政委托，以中國人民銀行為被告提起行政訴訟，請求人民法院判決撤銷新街口支行作出的行政處罰。一審法院裁定不予受理，思曼百浪公司不服裁定，向我院提起上訴。
二、中國人民銀行就《支付結(jié)算辦法》相關(guān)法條的解釋
我院受理當事人的上訴后，在審理案件過程中認為中國人民銀行制定的《支付結(jié)算辦法》（銀發(fā)[1997]393號）第二百三十九條關(guān)于“對單位和個人承擔行政責任的處罰，由中國人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行”存在模糊理解，不能確定商業(yè)銀行行使行政處罰權(quán)力來源于中國人民銀行的行政委托還是行政授權(quán)。我院依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十一條第（五）項的相關(guān)規(guī)定，函請中國人民銀行對該條作出明確解釋。中國人民銀行以《中國人民銀行關(guān)于結(jié)處處罰問題的復函》（銀函[2003]111號）對《支付結(jié)算辦法》第二百三十九條的含義解釋為：對單位和個人違反銀行結(jié)算管理制度行為的行政處罰，由中國人民銀行授權(quán)商業(yè)銀行實施。這里的“中國人民銀行授權(quán)”包括中國人民銀行總行、分行、營業(yè)管理部、省會（首府）城市中心支行、支行的授權(quán)。石景山支行對單位和個人違反銀行結(jié)算管理制度的行為實施行政處罰，應當由中國人民銀行營業(yè)管理部（原中國人民銀行北京分行）授權(quán)。根據(jù)該解釋，石景山支行和新街口支行作出行政處罰權(quán)力應當來源于中國人民銀行行政規(guī)章的授權(quán)。
三、我院請示意見
就此類案件應如何處理，存在著不同意見。
第一種意見認為：此類行政案件應以商業(yè)銀行為被告。理由是：我國行政訴訟法只規(guī)定了法律、法規(guī)授權(quán)的組織實施行政行為時，被授權(quán)的組織是被告；行政機關(guān)委托其他組織實施行政行為的，委托機關(guān)是被告。對于規(guī)章授權(quán)行政機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)、派出機構(gòu)和其他組織行使行政職權(quán)的應當由誰做被告，行政訴訟法沒有作出規(guī)定。但最高人民法院《關(guān)于＜執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第二十一條規(guī)定，行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的情況下授權(quán)其內(nèi)設機構(gòu)和派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的應當視為委托，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關(guān)為被告，在事實上承認了行政機關(guān)在規(guī)章規(guī)定的情況下授權(quán)其內(nèi)設機構(gòu)和派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的應當視為規(guī)范授權(quán)，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構(gòu)或者組織為被告。根據(jù)《中國人民銀行關(guān)于結(jié)處處罰問題的復函》的解釋，商業(yè)銀行對單位和個人違反銀行結(jié)算管理制度的行為實施行政處罰，其權(quán)力來源于行政規(guī)章的委托，因此當事人對商業(yè)銀行實施的行政處罰不服，應以該商業(yè)銀行為被告。
第二種意見認為：此類行政案件應當以中國人民銀行營業(yè)管理部為被告。理由是：《支付結(jié)算辦法》第二百三十九條規(guī)定，“對單位和個人承擔行政責任的處罰，由中國人民銀行委托商業(yè)銀行執(zhí)行?！睆淖置嫔侠斫?，商業(yè)銀行對單位和個人實施行政處罰，是受中國人民銀行委托作出的。且依據(jù)《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》第六條關(guān)于人民銀行處理金融違法行為管轄分工的規(guī)定，該兩起案件的行政委托方應是中國人民銀行營業(yè)管理部。所以，當事人對行政處罰不服，只能起訴委托機關(guān)，即中國人民銀行營業(yè)管理部。
第三種意見認為：此類行政案件應以中國人民銀行營業(yè)管理部為被告，但理由不同于第二種意見?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十七條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰?！薄吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告?！睋?jù)此，我國目前的法律只認可了法律、法規(guī)可以授權(quán)具有管理公共事務職能的組織實施行政處罰權(quán)，而規(guī)章不可以授權(quán)。此類行政案件，中國人民銀行通過行政規(guī)章對商業(yè)銀行授權(quán)實施行政處罰權(quán)，該授權(quán)沒有法律依據(jù)，不能成立。另《中華人民共和國行政處罰法》第十八條規(guī)定，“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”第十九條第（一）項規(guī)定，受委托組織必須是依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織。按照我國政治、經(jīng)濟體制改革政企分開的要求和有關(guān)法律規(guī)定，商業(yè)銀行應為企業(yè)，而不是事業(yè)組織。因此，中國人民銀行委托商業(yè)銀行實施行政處罰的行政委托行為無效，行政委托也不成立。這種情況下，商業(yè)銀行從上訴人賬戶上自行劃走資金的行為，應視為協(xié)助行政機關(guān)執(zhí)行行政處罰的行為，而行政處罰應視為由中國人民銀行營業(yè)管理部作出。上訴人對行政處罰不服，應起訴中國人民銀行營業(yè)管理部。
經(jīng)研究，我院傾向于第二種意見。
以上意見是否妥當，請指示。