一、“小金庫”的概念和認定根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》(中辦發(fā)2009)18號)的規(guī)定，本次治理所說的“小金庫”是指違反法律法規(guī)及其他有
一、“小金庫”的概念和認定
根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》(中辦發(fā)2009)18號)的規(guī)定，本次治理所說的“小金庫”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產(chǎn)。主要有三個特點：一是強調(diào)符合規(guī)定的單位賬簿;二是不僅僅局限在資金，強調(diào)各項資金(含有價證券)及其資產(chǎn);三是就認定而言不強調(diào)設(shè)立“小金庫”的手段和方法。認定是否屬于“小金庫”的唯一標準是看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿。所謂單位賬簿是指《會計法》規(guī)定的本單位會計賬簿。
需要注意的是，在往來科目中列收列支，超范圍、超標準發(fā)放獎金、津貼，公款旅游、請客、送禮等，只要是在符合規(guī)定的賬簿內(nèi)登記、核算，就不能認定為“小金庫”，應(yīng)按違反財政、財務(wù)、會計法律法規(guī)、規(guī)章制度及有關(guān)黨紀政紀規(guī)定和國家法律法規(guī)進行處理處罰。
需要特別強調(diào)的是，“小金庫”稱謂不是法律用語。因此在處理處罰時，應(yīng)根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《金融違法行為處罰辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，引述“賬外資金”、“賬外資產(chǎn)”、“賬外賬”等法定用語，確保處理處罰的一致性、規(guī)范性。
二、處理處罰的基本原則
對銀行業(yè)金融機構(gòu)“小金庫”問題的處理處罰，必須堅持依法依紀、寬嚴相濟的原則、原則性與客觀性相結(jié)合的原則、處理事與處理人相結(jié)合的原則，以查實的事實為依據(jù)，以法律法規(guī)為準繩，既體現(xiàn)政策的嚴肅性，又體現(xiàn)政策的統(tǒng)一性。
三、從輕從寬和從重從嚴處理處罰的相關(guān)規(guī)定
(一)從輕從寬處理處罰的相關(guān)規(guī)定
從輕從寬的總體原則是，對自查發(fā)現(xiàn)的問題從輕從寬處理。凡自查認真、糾正及時的，對責任單位可從輕、減輕或免予行政處罰，對有關(guān)責任人員可從輕、減輕或免予處分。各單位對其所屬單位進行的內(nèi)部檢查視同自查。具體處理處罰依據(jù)《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》第十一條及《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》第十二條的規(guī)定，從輕處分。符合《行政處罰法》第二十七條規(guī)定情形的，應(yīng)當依法從輕或者減輕行政處罰;違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。符合《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。
(二)從重從嚴處理處罰的相關(guān)規(guī)定
從重從嚴的總體原則是，對被查發(fā)現(xiàn)的“小金庫”問題，不僅要嚴格依法依規(guī)對單位進行處理處罰，還要對有關(guān)責任人員依紀依法追究責任?！秶屑皣锌毓山鹑谄髽I(yè)“小金庫”專項治理試點工作方案》印發(fā)后設(shè)立“小金庫”的，對責任單位主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導和直接責任人要嚴肅處理，按照組織程序先予以免職，再依據(jù)黨紀政紀和有關(guān)法律法規(guī)追究責任。具體處理處罰依據(jù)《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》第十條及《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》第十一條的規(guī)定，從重處理。
四、定性及處理處罰依據(jù)
(一)“小金庫”問題定性依據(jù)
1.《會計法》第三條、第九條、第十五條、第十六條、第十七條、第二十五條、第二十六條;
2.《公司法》第一百六十五條、第一百七十二條;
3.《商業(yè)銀行法》第五十一條、第五十二條、第五十五條;
4.《企業(yè)財務(wù)通則》、《金融企業(yè)財務(wù)規(guī)則》、《企業(yè)會計準則》、《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》、《禁止金融機構(gòu)設(shè)置“小金庫”的財務(wù)管理規(guī)定》及財務(wù)、資產(chǎn)、稅收等規(guī)章制度的相關(guān)規(guī)定。
(二)“小金庫”問題處理處罰依據(jù)
1.《會計法》第四十二條、第四十三條、第四十四條、第四十五條等的規(guī)定;
2.《公司法》第二百零二條、第二百零三條;
3.《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條;
4.《商業(yè)銀行法》第七十五條、第七十八條、第七十九條、第八十四條、第八十五條、第八十九條;
5.《金融違法行為處罰辦法》第十一條;
6.《財政違法行為處罰處分條例》(國務(wù)院令第427號)第九條、第十六條、第十七條、第十八條、第十九條等的規(guī)定;
7.《禁止金融機構(gòu)設(shè)置“小金庫”的財務(wù)管理規(guī)定》第二十六條、第二十七條;
8.財務(wù)、稅收、資產(chǎn)、現(xiàn)金等相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的相關(guān)規(guī)定。
五、處理處罰具體意見
處理處罰的總體要求是，將“小金庫”的資金或資產(chǎn)納入國家規(guī)定的賬簿內(nèi)，統(tǒng)一登記和核算;對財政性資金，該繳入國庫的繳入國庫，該上交財政專戶的上交財政專戶;涉及稅務(wù)問題的，按稅法的有關(guān)規(guī)定處理;對“小金庫”資金發(fā)給個人的部分，該追繳的追繳，該退還的退還;對設(shè)立使用“小金庫”的單位給予警告或通報批評，該罰款的罰款;對設(shè)立“小金庫”直接負責的主管人員和其他責任人員，要按照干部管理權(quán)限，依照黨紀政紀和有關(guān)法律法規(guī)，嚴肅追究責任;“小金庫”數(shù)額巨大、情節(jié)嚴重的，按照有關(guān)規(guī)定從重處理，公告其行為及處理處罰決定;涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。對專項治理工作中發(fā)現(xiàn)的其他違反法律法規(guī)的問題，按照國家有關(guān)法律法規(guī)進行處理。需要移送的，及時移送相關(guān)部門處理。
處理處罰應(yīng)根據(jù)“小金庫”的資金來源和“小金庫”的支出情節(jié)、性質(zhì)、金額綜合考慮，可參考以下意見。
(一)“小金庫”的資金來源
1.用經(jīng)營性收入等各類收入設(shè)立“小金庫”
銀行業(yè)金融機構(gòu)用利息收入、手續(xù)費收入、資產(chǎn)清理和抵債資產(chǎn)變現(xiàn)收入等各類收入設(shè)立“小金庫”的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，限期追回有關(guān)款項和違法所得，納入單位會計賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款，并依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《金融違法行為處罰辦法》的有關(guān)規(guī)定，視情節(jié)處以下列行政處罰：警告;沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的，處10萬元以上50萬元以下的罰款;責令銀行業(yè)金融機構(gòu)對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予紀律處分;對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員給予警告，處5萬元以上50萬元以下罰款;取消直接負責的董事、高級管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員一定期限直至終身從事銀行業(yè)工作。
2.用財政性資金設(shè)立“小金庫”
(1)銀行業(yè)金融機構(gòu)采取隱匿、截留等方式，不繳或少繳行政事業(yè)性收費、政府性基金等財政收入設(shè)立“小金庫”的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，督促上繳應(yīng)當上繳的財政收入。需要進行處罰的，移送財政或?qū)徲嫴块T處理。屬于稅收方面的違法行為，依照有關(guān)稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理處罰。
(2)銀行業(yè)金融機構(gòu)采取虛報、冒領(lǐng)、挪用等違法手段騙取財政資金及政府承貸或者擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款設(shè)立“小金庫”的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，追回違反規(guī)定使用、騙取的有關(guān)資金。需要進行處罰的，移送財政或?qū)徲嫴块T處理。
(3)銀行業(yè)金融機構(gòu)私存私放財政資金或其他公款設(shè)立“小金庫”的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，追回私存私放的資金，調(diào)整有關(guān)會計賬目，并依據(jù)《財政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定，視情節(jié)處以下列行政處罰：沒收違法所得;對單位處3000元以上5萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。
3.虛列支出、成本、費用設(shè)立“小金庫”
(1)銀行業(yè)金融機構(gòu)以假發(fā)票、假合同等方式編造虛假經(jīng)濟業(yè)務(wù)，虛列各項支出、成本、費用設(shè)立“小金庫”的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，限期追回有關(guān)款項，納入單位會計賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。需要進行處罰的，移送財政或?qū)徲嫴块T處理。
(2)銀行業(yè)金融機構(gòu)超出實際經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項金額列支會議費、勞務(wù)費、培訓費等各項支出、成本、費用，以掛賬消費或套取資金方式設(shè)立“小金庫”的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，限期追回有關(guān)款項，納入單位會計賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。需要進行處罰的，移送財政或?qū)徲嫴块T處理。
4.轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”
(1)除《工會法》規(guī)定的資金來源外，銀行業(yè)金融機構(gòu)將公款轉(zhuǎn)入工會賬戶的，可以認定為“小金庫”。由實施檢查的機構(gòu)責令改正，限期追回轉(zhuǎn)移的資金，調(diào)整有關(guān)會計賬目，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。
(2)銀行業(yè)金融機構(gòu)以關(guān)聯(lián)交易等方式撥款到下級單位，并在下級單位列支應(yīng)由本單位承擔的各項費用的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，限期追回轉(zhuǎn)移的資金，調(diào)整有關(guān)會計賬目，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。
5.賬外資產(chǎn)
(1)銀行業(yè)金融機構(gòu)有賬外固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的，由實施檢查的機構(gòu)責令限期改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，納入單位會計賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。
(2)銀行業(yè)金融機構(gòu)有賬外股權(quán)和債權(quán)(包括對個人借款和貸款)的，由實施檢查的機構(gòu)責令限期改正，追回有關(guān)款項，調(diào)整有關(guān)會計賬目，納入單位會計賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。
(3)銀行業(yè)金融機構(gòu)有賬外有價證券的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，限期處置，追回有關(guān)款項，納入單位會計賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。
(二)“小金庫”的資金用途
關(guān)于“小金庫”的資金支出需要強調(diào)三點：一是“小金庫”資金用途與“小金庫”資金來源緊密相連，處理處罰時原則上以“小金庫”資金來源適用的法律法規(guī)為主;二是“小金庫”資金用途的去向、性質(zhì)、情節(jié)是研究確定處理處罰“從嚴”或“加重”政策的重要依據(jù);三是“小金庫”資金來源與“小金庫”資金用途處理處罰適用法律法規(guī)依據(jù)不一致時，以法律法規(guī)規(guī)定的上限為標準進行處罰，但不得重復處罰。
1.購建資產(chǎn)
銀行業(yè)金融機構(gòu)使用“小金庫”資金購建房產(chǎn)、汽車等資產(chǎn)保障公用需要的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，納入單位會計賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。購建房產(chǎn)、汽車等資產(chǎn)違規(guī)供個人使用的，責令限期收回或處置賬外資產(chǎn)，納入單位法定賬簿，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。
2.發(fā)放獎金、津貼補貼、福利等
銀行業(yè)金融機構(gòu)使用“小金庫”資金發(fā)放獎金、津貼補貼、實物及購物卡等、報銷應(yīng)由個人承擔的費用的，由實施檢查的機構(gòu)責令追回，納入法定賬簿核算，按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款，并依據(jù)《會計法》第四十二條規(guī)定，對單位處3000元以上5萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。
3.接待宴請、公款旅游支出
銀行業(yè)金融機構(gòu)使用“小金庫”資金接待宴請的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。用于集體或個人旅游的，追回有關(guān)款項，納入單位法定賬簿核算，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。
4.用于禮品、禮金支出
銀行業(yè)金融機構(gòu)使用“小金庫”資金進行禮品、禮金支出的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，追回資金，納入單位法定賬簿核算，并視情節(jié)輕重追究有關(guān)人員責任;對已購買尚未發(fā)放的禮品，責令限期處置，并將處置所得納入單位法定賬簿核算。
5.彌補成本、費用
銀行業(yè)金融機構(gòu)使用“小金庫”資金用于彌補成本、費用的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，納入單位賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款。
6.私分
銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)人員私分“小金庫”款項的，由實施檢查的機構(gòu)責令改正，追回資金納入單位法定賬簿核算，按照稅收有關(guān)規(guī)定補繳稅款，并嚴肅追究相關(guān)責任人責任。
六、處理處罰程序
銀監(jiān)會對查出的銀行業(yè)金融機構(gòu)“小金庫”問題進行處理處罰時，應(yīng)由各檢查組根據(jù)本意見的要求，充分考慮被查單位反饋的實際情況，提出具體的處理處罰措施。檢查組負責制作《現(xiàn)場檢查意見書》報銀監(jiān)會治理辦，治理辦辦公會議討論通過后報領(lǐng)導小組負責人審批，領(lǐng)導小組負責人審定后報中央治理辦審核，中央治理辦審核后，由銀監(jiān)會按照法定程序統(tǒng)一向被查單位下達處理處罰決定。擬實施行政處罰的，按照《銀監(jiān)會行政處罰辦法》規(guī)定的立案、調(diào)查、取證和審查程序進行。檢查組負責制作《行政處罰意見告知書》和《行政處罰決定書》，并將調(diào)查報告、相關(guān)證據(jù)、當事人陳述和申辯的意見、法律部門的審查意見及其他相關(guān)材料一并報銀監(jiān)會治理辦，治理辦辦公會議討論通過后報領(lǐng)導小組負責人審批。重大行政處罰報主席會議集體討論決定。領(lǐng)導小組負責人審定后或主席會議集體討論決定后報中央治理辦審核，中央治理辦審核后，由銀監(jiān)會按照法定程序統(tǒng)一向被查單位下達行政處罰決定。具體處理處罰程序參照《銀監(jiān)會現(xiàn)場檢查規(guī)程》和《銀監(jiān)會行政處罰辦法》規(guī)定的程序執(zhí)行。
七、關(guān)于移送
凡設(shè)立和使用“小金庫”的，原則上要根據(jù)《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》和《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》，按照干部管理權(quán)限移送相應(yīng)紀檢監(jiān)察部門處理處罰。對于設(shè)立和使用“小金庫”涉嫌犯罪的，可先移送紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查處理，再移送司法機關(guān)，也可直接移送司法機關(guān)處理。涉及財政、稅收、土地等其他問題，線索清晰但未能調(diào)查清楚或需要有關(guān)部門處理的，移送相關(guān)職能部門調(diào)查處理。移送時應(yīng)將需移送案件的工作底稿、檢查報告和移送意見等材料一并移送，并按照規(guī)定的程序和要求辦理移送手續(xù)。
八、關(guān)于信訪舉報
對于信訪舉報的“小金庫”問題，屬于銀監(jiān)會直接監(jiān)管的金融機構(gòu)的，由銀監(jiān)會負責查證;屬于金融機構(gòu)地方分支機構(gòu)或法人機構(gòu)的，由銀監(jiān)會駐當?shù)嘏沙鰴C構(gòu)負責查證。查證屬實的，由銀監(jiān)會或當?shù)嘏沙鰴C構(gòu)按本意見的規(guī)定處理處罰;需移送的，按照有關(guān)規(guī)定移送相關(guān)部門。
本意見僅供此次“小金庫”治理工作處理處罰時使用。
二○一一年五月六日
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